采访/本刊记者 刘雨濛

“三站式”直通车驶向社区自治更好的明天

采访/本刊记者 刘雨濛

居民自治是城市基层管理中的重要环节。如果居民能主动参与并管理好自己的事情，作为城市管理重要平台的社区才有可能在建设和谐社会过程中，发挥出应有的作用。那么现阶段我国的基层社区自治到了哪种阶段？进展名列前茅的小区又是采取哪种工作机制来解决细小繁杂的居民琐事？带着这些问题，我们采访了位于上海市黄浦区的五里桥街道。五里桥街道党委坚持不懈地探索社区自治的实践给了我们很好的答案。

记者：请问黄浦区开展“三站式”直通车的基层社区群众工作机制的背景是什么？

答：在如今经济社会深刻变革，群众思想观念多元、社区居民需求多样、社会矛盾凸显、社会管理和社会建设的任务日益繁重的新形势下，基层党建工作创新必须积极回应社会领域结构网络化、组织扁平化的新特征和新要求，不断创新执政党开展群众工作的方式方法。

随着城市管理重心下移，公共服务依赖基层社区的趋势性特征日益显著，有效整合利用社区资源并与广大居民实现需求相对接，快速响应民意，是实现基层管理回归社区自治、管理者与服务对象良性互动的核心问题。为了更好地改善社区人群生活方式、沟通交流方式的变化，迫切要求把创新群众工作方法提到更加重要的位置。近年来，黄浦区五里桥街道以管理创新突破体制瓶颈，依托部门联动、上下分工、干群互动、社会协同，以“三站式”直通车为载体，探索建立由基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，畅通民需民意、及时回应解决群众诉求，力求需求在一线掌握、问题在一线解决、矛盾在一线化解。这种工作方法既畅通了居民反映诉求的通道，又建立健全了上下联动回应解决群众诉求的机制，化解和缓解了一批关系群众切身利益的“急、难、愁、盼”问题，让群众真正从组团服务中得益、受惠，形成了“全覆盖、人对人、面对面、心连心”的群众工作新格局。

记者：能简要向我们介绍一下“三站式”直通车的运行模式吗？

答：为及时有效回应社区群众诉求，街道牵头相关职能部门、派出机构探索建立长效联动机制。通过组团服务、普遍走访，以250-350户为单位划分责任区，每个块区配置一支由街道、居民区、行政派出机构、社区单位混编而成的服务团队，要求每年至少走访一次责任区内所有居民家庭。在走访过程中汇集问题诉求，通过居民自治促进政府负责、社会协同的完善，建立上下联动的诉求回应解决机制，以金字塔的形式逐层负责，在责任区、居民区、街道形成“三站式”直通车，快速、有效解决问题，把绝大多数问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽状态。

（一）第一站：责任区，以“短、平、快”方式来回应居民诉求。

在责任区层面可以解决的群众诉求，依托组团力量，开展自助互助服务或利用团队资源，将能够解决的问题在责任区以“短、平、快”的手段加以解决。

短，即短距离、面对面，直接了解回应诉求。通过建立零距离走访机制和面对面反馈机制，将走访范围扩大到每户家庭，建立零距离诉求反映渠道，将走访了解的问题、要求和困难及时反映解决，缩短群众与党组织之间的距离。责任区服务团队在了解群众诉求后通过上门走访、电话告知等方式，给予反馈，对群众反映的问题做到“事有交办，办有着落”，对处置结果做到“办了满意，未办有因”，及时消除群众疑虑。

平，即平民化、邻里商，推动群众民主自治。通过弄堂议事会和民情议事日等形式，定期召集责任区服务团队参与，开展内部交流或团队与群众互动等。通过微小型、针对性的“草根会议”，快速高效地解决实际问题。每月确定一日为责任区民情议事日，参加对象包括责任区服务团队成员和居民群众代表，讨论研究走访当时不能答复或解决的重点、难点问题以及平时群众关心的热点问题。通过集体会商，群策群力，集中民智，确定处理方案，使居民诉求件件能落实，事事有回音。

快，即快回应、巧化解，及时解决实际问题。形成诉求快速回应、政策快速传递的工作流程，简单问题现场解决、突发问题第一时间上报、复杂问题汇总研判、疑难问题及时上报的诉求快速回应机制，尽力在走访时当场解决或在走访后及时解决，确保各类诉求快速高效得到回应。由服务团队牵头人定期召集服务团队对民生等相关政策进行集中学习和更新，确保团队成员做到手中有据、心中有数，正确宣传党和政府政策、听取群众意见、当面解答群众问题。

（二）第二站：居民区，以“三会一代理一公约”方式来落实工作。

“三会一代理一公约”是五里桥社区（街道）在居民区层面开展基层民主自治管理最行之有效的方法。“三会”，即听证会、协调会、评议会。“代理”，是由居民区党组织、居委会、群团组织等出面代理，帮助群众向有关部门反映诉求、提出意见和建议，促成群众办理的事项妥善解决，维护群众合法权益，实现“群众张嘴，干部跑腿”的工作格局。“公约”，是用居民公约的居民自治自律形式，增加对社区的归属感，培养社区共同意识。

听证会是居委会在社区实施的项目或涉及居民群众切身利益的重大事项，在作出决策前，由居委会组织部分社区成员代表召开会议，广泛讨论，并提出具体意见的会议制度。召集听证会，原则上由相关政府部门征求居委会意见后，由居委会决定。居委会也可以根据实际情况，主动向有关部门提出建议，及时召集听证会。涉及居民区事务，居委会可自行召集听证会。

协调会是对涉及社区成员间的公益性、社会性事务以及一般矛盾、利益冲突，进行协商解决的会议制度。协调会的人员由有关当事人、居委会主任、居委会人民调解委员会主任及有关社区工作人员组成。必要时，可邀请居民区党组织负责人、社区民警、律师等相关人员参加。

评议会是居委会组织社区成员代表对被评议的机构、事件、对象的工作进行考核评议的会议制度。被评议对象主要包括公安、工商、税务、环卫、市容监察、房管、卫生等区职能部门派驻机构及其工作人员，以及物业公司、社工工作站等居民区组织及其工作人员。评议会的人员由居委会组织成立评议小组，居委会主任担任组长，成员由居民会议代表、社区成员代表等有关人员组成。对被评议对象的工作绩效、存在问题，进行评议讨论，并形成书面意见向被评议对象及其上级主管部门和街道办事处反馈。

群众事务代理制度是对公益性、社会性事务和利益矛盾，由居民区党组织、自治组织等出面代理，帮助群众向有关部门、机构反映正当诉求，维护合法权益的工作制度。坚持便民利民、公平公正公开，为群众办好事，让群众好办事；坚持群众自愿，充分尊重群众意愿，积极引导群众通过党组织、居委会代理反映问题、解决矛盾；坚持行政调解、司法调解、人民调解“三位一体”，充分发挥调解在解决社区矛盾纠纷中的作用；坚持依法依规解决问题和疏导化解相结合，及时为群众排忧解难的同时，做好说服、解释、疏导工作，加强政策法制宣传教育。

居民公约是针对社区实际，以定约践约为载体，吸引广大群众参与，加强公民道德建设的重要途径。通过居民公约引导居民从身边人、周围事中“感悟崇高”，再经居民自己“提炼”后，订出具体行为规范，形成社区自律意识，符合居民不断提高生活质量和道德水平的自身需求，不仅有助于大家普遍认同和自觉遵守，增强“居民公约”的生命力，更有益于居民在实践过程中，不断提升自身道德素质。

（三）第三站：街道，实行“五会”配“五制”，通过完善机制、整合资源，协调解决问题。

在责任区、居民区无法解决的问题，在社区（街道）党工委总体协调下，建立“五会”配“五制”的工作模式，统筹协调党组织、政府、社会组织及广大群众力量，完善社会管理格局。

现场办公会配套领导包干制：社区（街道）党工委、办事处领导包片1—2个居民区，带队现场实地办公，实地听取群众意见。发挥牵头协调作用，梳理各项问题，制定措施落实部门，及时解决问题。并通过现场办公，对各部门工作效果进行评估、评议，使街道对部门的工作考核经常化、现场化。

社区事务综合调处会配套诉求转接制：对居民区无法解决的问题，建立诉求转接制，由居民区党组织填写《群众诉求转接单》提交街道。由街道行政党组召开公安、城管、市容、工商、税务等区职能部门派出机构负责人参加的社区事务综合调处会，明确各职能部门的职责，一个月内予以反馈解决。

服务群众促和谐议事会配套社情民意月报制：每月定期汇总收集社情民意，形成《社情民意报告》，由街道党工委召集区域单位党组织负责人、人大代表、党代表、政协委员以及社区贤达，集思广益，群策群力，对汇总的社区社会性、综合性问题提出建设性意见和建议。

民生实事提议会配套民生实事项目征询契约制：每半年社区（街道）党工委、办事处就与人民群众生活密切相关的实事项目召开民生实事提议会，广泛征求群众意见，对实事项目进行反复征询；实事项目完工后，对其后续维护保养签订契约，约束管理方、受益方责任。

矛盾排查分析会配套社会稳定风险评估制：定期排查社区矛盾，对与人民群众利益密切相关、影响面广、容易引发社会稳定风险的重大事项实施前，召开矛盾排查分析会，开展社会稳定风险评估。对项目实施实行“八个有”前置条件核查，明确责任单位和责任人，落实化解措施。

记者：现阶段黄浦区开展“三站式”的发展初步取得了哪些成效？

答：“三站式”直通车群众诉求回应解决机制让群众直接全程参与社区事务协商协调，促进问题快速、有效解决，把矛盾化解在萌芽状态，在维护和谐稳定中发挥了重要作用。据不完全统计，近三年来，社区（街道）共召开听证会175次，协调会202次，代理群众诉求223件，解决各类问题2756件，化解、缓解矛盾143起。通过实实在在的制度化运作，“管”出了好效果，促进基层矛盾问题的90%在当年都得到了妥善解决。“三站式”直通车群众诉求回应解决机制的主要做法先后获得了《人民日报》、新华内参、市委办公厅、市府办公厅、市委组织部、《解放日报》、《文汇报》、《新民晚报》、《组织人事报》、《支部生活》和上海电视台等中央、市级媒体和内部刊物的关注报道。

（一）收集处置实现“无缝衔接”，加快诉求回应速度

对日常收集到的大量居民诉求、意见，立足责任区、居民区、街道“三站式”直通车群众诉求回应解决机制：责任区层面，要求结对的服务团队“零距离”回应居民诉求，简单问题现场解决、局部问题引导邻里协商、复杂问题第一时间上报。居民、居委会、街道之间民意诉求及时传递反馈，对消除群体性矛盾多发领域的社会稳定风险发挥了明显作用，如打浦消防站建设初期，周边居民多次组织集访、悬挂横幅标语抗议，居委会组建社区志愿者队伍定期巡查．了解居民诉求，街道根据反馈意见多次协调区有关部门调整优化项目规划、施工方案，确保工程平稳实施；针对建成后居民反映消防队日常操练扰民问题，居委会“两头跑”充分沟通消除分歧，街道组织居民参观、联欢促进交流，居民态度逐步由对立、排斥转为理解、同情，一些居民甚至“倒过来帮消防队员说话”。

（二）上下联动打破“分割壁垒”，提升诉求回应质量

街道通过搭建平台，统合条块管理力量，形成制度化、长效化联动机制，解决了长期困扰基层的两大难题：一是信息壁垒，如社区某老年访民反映养老金交金不足，由于人户分离且年代久远，街道掌握资料有限，放在以前只能任由矛盾上移。现街道借助联动平台，分别通过区层面的司法、劳动监察、社保中心等渠道搜集梳理信息，最终找到化解突破口。二是管理分割，如斜土路734弄内某户租客加工盒饭影响周边居民生活，物业没有执法权、社区民警协调无效、工商因其未涉及经营难取缔。街道借助综合调处会拟定综合整治方案，工商、城管出面告诫并没收工具、居委会做房东工作，多管齐下最终“逼”走租客。

（三）自治共治完善“全程参与”，确保诉求回应匹配

“三站式”直通车群众诉求回应解决机制将管理寓于服务之中，通过自治共治尽最大可能地扩大居民的参与，不断提高居民对社区工作的满意度，使得居民能够从管理对象变为社区建设的主体。在涉及到社区民生事务的方方面面，通过项目实施前听证、实施中督查、实施后评估等让居民参与全过程，让居民群众行使了“当家作主”的权利，充分听取民意也保证了居民诉求回应解决的匹配度。如民生实事提议会配套社区实事项目征询契约制，“大”到社区文化活动中心外观造型、内部功能方案选择，“小”到某小区安装石凳坐垫时木条间距的确定，在项目实施前均由居委会组织居民反复征询意见，协商一致；在项目竣工后以协议方式将项目转移至业委会、物业，由物业负责日常管理和维修，通过三方契约将居民和物业都调动起来，共同维护好公共财产。

记者：请问黄浦区“三站式”直通车下一步的方向和路线是什么？

答：“三站式”直通车群众诉求回应解决机制使民主在管理中运转起来，使民主建设更加趋于健康和成熟。通过制度建设使得居民在依法直接对自己身边的经济、政治、文化和社会生活等各项事务行使参与、管理、监督权利的过程中，都实际行使着管理经济、文化和社会事务的民主权利，享受着充分的真实的当家作主的权利，亲身感受到自己是社区的主人，基层民主的广泛性、真实性和群众性得以充分体现。把社会矛盾化解在基层，夯实了社会和谐的基础。始终坚持民主决策和走群众路线的原则，完善议事规则和决策机制，坚持定期召开听证会、协调会和评议会，建立“五会配五制”的工作机制和流程。对社区管理中的重大事项以及群众关注的焦点、热点问题，进行民主协商，按大多数人意愿实施决策，从根本上保证了社区居民的根本利益。由于开展经常化、制度化监督评议活动，推行民主评议，社区内行政职能部门要接受居委会的工作质询和民主监督，建立社区领导干部责任包干制和年度考评制，并组织群众对干部的工作进行考核评分，把社区干部置于社区人民群众有效监督之中，形成了良好的监督氛围。通过评议活动，起到推动职能部门规范行政、提高行政效率的作用。

（一）继续深化经常性联系服务群众工作

继续坚持在“面”上每年对居民家庭普遍走访一遍，在“点”上建立从组团联系服务团队成员“下块到组，定点联系，包户结对”，与居民家庭结成经常性联系的对子，将普遍走访和直接联系作为社区联系服务群众、收集反馈群众诉求的制度性基础工作。通过走访第一手掌握基层信息，通过走访第一面感受党联系人民群众的温度，通过走访第一时间解决群众反映问题。

（二）完善社区社会诉求调处机制

完善诉求传递回应平台建设，畅通群众利益诉求渠道，打通《联系服务一本通》为民服务系统、“党员e家”信息系统、居民诉求收集处理反馈的组团式服务联动平台三个系统，利用网络信息采集，及时收集走访情况，整理分析信息，加强社区群众诉求、问题分析研判，建立信息反馈通道。搭建社区、政府、社会组织多层面协调组织网络和平台，加强重大工程社会稳定风险分析评估机制等各种调处机制之间的衔接联动，及时妥善处理社会矛盾，维护群众合法权益。

（三）全面推动“三站式”各层面有效落实

积极发挥党工委“1+3”党建工作领导体制，发挥社区党组织在社区建设中的领导核心作用，牵头协调，有效整合，及时解决群众反映的急难愁问题，促进“三站式”群众诉求矛盾回应解决机制在社区建设中的全面落实。从街道-居民区-责任区三个层面进行逐级指导，开展专题培训，提高各层面实践操作能力。具体工作项目进行细化分解，明确相关部门牵头配合责任落实，同时配套相关制度办法保障落实。提高街道“五会配五制”矛盾处置效率，明确职能部门所承担的责任，整合组织资源，形成职能部门综合执法的合力，推进职能部门履行职责，为社区单位和居民群众提供规范高效的服务。