从生态文明建设角度看扶贫开发

2013-03-13李欣广

创新 2013年5期

李欣广

从生态文明建设角度看扶贫开发

李欣广

生态文明建设与扶贫开发目标一致，任务不同，生态文明建设应当成为扶贫开发的基础工作与重要导向。扶贫工作具有跨越经济、生态、社会三维系统的综合性，因此，处理好经济建设与生态建设的相互关系至关重要。两者之间存在相互矛盾、互不干扰、长远有利、相互融合四种关系，针对不同关系其处理对策亦不同。通过实施科学选择产业、产品类别、重视智力指导、提高农业产业化水平、解决生活用能、完善生态补偿机制等战略措施，将扶贫开发置于生态文明建设约束下。

生态文明建设；扶贫开发；石漠化治理

一、生态文明建设与扶贫开发的相互关系

（一）生态文明建设与扶贫开发是社会主义建设的重要内容

生态文明建设与扶贫开发都是我国社会主义建设的重要战线，两者任务不同，目标一致。生态文明建设的任务，是直接解决人与自然之间的矛盾冲突。这项建设自新中国成立以来就已开展，我国治理黄河、淮河、海河，建设三北防护林，就是生态文明建设的工程。改革开放后，体现生态文明建设的项目成为我国五年规划的有机组成部分。明确提出生态文明建设概念，并与物质文明、精神文明、政治文明建设一同列为社会主义建设的重要领域，是从党的十七大报告开始的。扶贫开发是解决社会中仍然处于温饱不足状态的人群、解决经济很不发达地区发展问题的事业，是改革开放以来就一直重视的工作。在我国全面建设小康社会的事业中，消灭贫困仍然是一项艰巨的任务。

这两条战线有着极大的相关性。生态文明建设以可持续发展观作为思想武器，可持续发展观包含着消灭贫困的内容。扶贫开发是针对地区经济社会发展水平低的状况，而人与自然之间的关系未理顺往往是阻碍贫困问题解决的基本原因。科学发展观涵盖了这两条战线使命，“五个统筹”当中的四个：统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐关系，都与生态文明建设和扶贫直接相关。

国务院在2011年年底制定的《中国农村扶贫开发纲要》，在新的历史条件下为这项工作提出了具体的指导方针与工作准则。党的十八大再次将生态文明建设列入政治报告的内容。新的形势要求进一步认识生态文明建设与扶贫开发的相互关系。

（二）扶贫工作的内涵

社会主义生态文明建设是长远的事业，扶贫开发预期可在全面建成小康社会之前基本完成。从生态文明建设的使命来看，这一建设应当成为扶贫开发的基础工作、重要导向。早在21世纪初，笔者就将反贫困置于可持续发展的高度，考察其系统性。在可持续发展的三维（经济、生态、社会）系统中，扶贫工作是一项有多目标集合的系统工程，主要包含以下三个方面：

第一，扶贫工作的中心在于使人的再生产走上正常运行轨道，首要目标就在于使贫困地区的群众依靠自身力量脱贫，达到温饱水平。在此基础上，以人的全面发展为远大目标，以提升提高人的素质为规划目标，将教育、消费结构、文化生活、文明程度等纳入扶贫工作。精神文化上的贫困，既是贫困本身的表现，又是造成物质贫困的基本原因。

第二，扶贫工作的基础在于自然——生态环境再生产走上良性发展之路。在贫困地区，已经处于环境恶劣、生态失衡、但还可治理的地方，先要研究出一个科学的治理生态环境方案，再发动群众实施。正在出现环境生态环境退化趋势的地方，要拟订好紧急措施，治理生态环境的工作与发展生产的工作同时抓，制止环境退化趋势的继续。发展生产要服从生态环境治理，必要时，宁可调整经济活动，不可停止环境治理，为此，扶贫资金的一部分将用于环境治理。

第三，扶贫工作的基本内容是经济再生产能正常发展。这项工作一开始，就抓发展商品生产，一般从资源特色来选择品种。将资源优势转化为生产优势、进而转化为产业优势。一般的商品生产要上升为社会化商品生产，在社会化商品生产中提高分工水平，产前、产中、产后服务有专门提供，各种生产要素如技术、信息等来自于经济主体之外的市场。

总之，扶贫工作决不是单一的经济工作。它是综合经济、社会、人口、资源、环境等各系统协同并进的整体发展。其目标的系统性正是由它归属于可持续发展进程的性质所决定的。

在上述总体思路下，本文对“人的再生产”这一社会维度存而不论，跨经济与生态两个维度，从生态文明建设的角度来探讨扶贫工作，理论论述面向全国贫困地区，但背景材料主要来自广西的河池、百色、柳州、南宁、来宾等地区，这里属于西南大石山区，地质学上称为岩溶地区，生态建设的针对性主要是治理石漠化。

二、经济建设与生态建设的具体关系及分类

经济建设与生态建设存在互相制约、互相促进的对立统一关系。如何判断它们是对立还是统一，基本依据来自国家近几年推行的主体功能区规划。划分主体功能区是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，来确定开发的方向、规模与强度，开发是否符合上述标准，决定了经济建设与生态建设有什么样的关系。本文将两者之间的关系具体分为四种。

第一种是相互矛盾的关系，即某些经济建设会造成生态环境的破坏，而保护生态环境就要舍弃某些经济建设。列入退耕还林的生产就是这种关系的典型。在经济与生态的矛盾中，以保护生态环境为重，退出原来已经开发的用于种植粮食或经济作物的山地，恢复树林的生长，避免引起生态失衡、水土流失、环境恶化。退耕还林必然给当地群众带来经济损失，从长远来看是发展的必要措施，但“退”必须与“转”结合起来才有脱贫的效果，退耕还林的另一个侧面就是放弃粮食自给生产，为此会有经济风险，需要有配套措施：一是计划好过渡过程，根据实际情况逐步退出。二是给予合理的生态补偿，弥补退耕还林的经济损失。三是寻找替代性生产，将“退耕”之失转化为“还林”之得。

第二种是关联不大的关系。经济建设与生态建设的关联不直接，两件事可以各自开展、齐头并进而互不干扰。某些经济建设不妨碍保护生态环境，可以放手开展。如因地制宜地发展经济作物、发展低耗能耗材的加工业，如竹藤手工编织。但是，互不干扰不是绝对的，这要注意时间与限度。如果某些经济建设超过一定限度，或者从长远来看，有可能会损害生态环境，这需要有科学的分析评估，根据生态环境承载力对这些经济建设实行合理控制，争取获得短期经济效果而又不造成长远的生态恶果。

第三种是某些生态建设不产生直接经济效果，但长远有利于经济建设，这类生态建设在短期内是本地的经济负担，这要根据经济承受力，有计划、有步骤、有阶段性地开展。这种关系的典型是开展石漠化治理工程：以扩大石山地区的绿化面积、提高植被覆盖为目标，种植非经济用途的林木，控制水土流失、恢复岩溶地区生态系统、重建生物多样性的环境条件。

岩溶地区储水问题是当前尚未解决的问题，这里的地质条件决定了不能靠修建水库来蓄水，建立水柜的方式储水量太少。各种学科联合攻关，共同解决这个问题，是长期的任务。

第四种是相互融合的关系。某些经济建设本身就包含生态建设，生态建设直接带来经济效果。这种关系主要体现在发展有利于保护生态环境的特色产业，如在荒山荒坡上种植果木与发展经济林木，在绿化山林的基础上取得林业收益，在科学指导下开发、转化生物资源，如中草药资源。马山县将发展金银花产业与治理石漠化结合起来，创造了“山顶种树、山腰种花”的经验，对群众在石山区种植金银花给予绿色补贴，种植金银花同时得到经济与生态两种收益。

体现第四种关系的典型是发展以保护旅游资源为前提的旅游休闲产业。石山地区地貌奇特，可供开发的旅游资源众多。做好科学地开发景点，提升自然遗产利用水平，发掘文化资源、设计观光休闲项目。除了开发风光资源、发展观光旅游之外，还要有旅游农业、生态探险旅游、休闲旅游等。后者以“农家乐”形式，实行“众星拱月”模式，即以一个（或一片）景点为中心，合理布点农家旅馆，以低成本、便利服务的方式为前来长住的城市居民提供食宿。

发展旅游产业的生态意义在于它是被比喻为“无烟工业”，相比工业制造来说，相对物耗低、污染少，又不像农业那样要开垦土地，环境保护容易做到。然而，旅游业发展不能违反传统文化与生态文化保护的要求，景点开发尤其要科学，否则旅游发展仍可引起生态损害。对此，可借鉴境外在发展旅游业中实施“生态保育点”的经验。列为生态保育点的地方，具有很强的自然生态与人文生态特点，弥足珍贵，必须高度重视在旅游资源开发中完整保存。

三、将扶贫开发置于生态文明建设约束下的战略措施

（一）科学选择要发展的产业、产品类别

具有上述第四种关系的产业理应优先选择，但一个地区只选这类产业可能是困难的、或者不够的，还要选择第二种关系的产业。

为了能够做到科学地选择要发展的产业、产品类别，当地政府就要认真学习交流、充分调查研究、严谨科学论证。一方面吸收本地群众与外地创造的经验，另一方面密切结合本地区情，尊重知识、尊重科学，切忌凭灵感和拍脑袋决策。

（二）尊重科学、重用人才、重视智力指导

贫困地区一般都是自然障区，是一个自然地理条件较难适应、自然资源不易利用的地方。在这样的地区发展，要用人的智力资源来弥补自然资源。发展特色产业需要科技支持，科技水平关系到特色产业的生产成败。从整个区域来看，生态建设的设计与特色产业项目的选择都离不开科技的作用。这就是说，“硬”科技与“软”科技缺一不可。如果说，“硬”科技的应用侧重于专业能力，“软”科技的应用就侧重于综合能力。为了落实“软”科技的应用，建议在扶贫工作中设立生态工程师，这是一个职称，也是一个任职资格。就像经济建设的某些岗位必须要由具有工程师以上职称的人才来担任一样，有关扶贫工作的生态建设必须要由具有生态工程师职称的人才来主持，例如，某些与生态环保关系密切的项目经理的任职资格就要规定获得这项职称。生态工程师的考核评定，由生态学、环境科学、地理学、区域经济学、产业经济学等学科的内容构成。此外，对未获得这一职称而参加扶贫工作与生态建设的公务人员，应举办生态知识培训班，增强生态建设的自觉性，避免在工作中违背自然规律。媒体的记者更要经过生态知识培训，避免在新闻报道中误导。

广西在扶贫开发中积累了丰富经验，需要科学地总结。不要将经验中的方式说成模式，方式是单一的，模式是综合的；方式主要看市场机会、实施条件，模式要看地方的资源禀赋、时代条件。科教扶贫、劳务输出、旅游扶贫、特色种养、异地安置等，都是方式，但都不能成为模式。一个模式必须依据当地的经济、社会、自然地理条件，综合多种经验，概括成多条原则，将上述各个方式置于一定的结构中，才能形成行之有效的某种模式。借鉴过去东部地区发展商品经济的“温州模式”、“苏南模式”、“晋江模式”，广西岩溶地区也要经过认真总结，概括出有地方特色的扶贫模式。

（三）提高农业产业化水平，发展农工商一体化经营的产业经济

这在发展当地特色产业中极为重要，发展特色产业已提出多年，成功与失败的例子都有。其中的关键在于经济效率。许多贫困地区富含可直接开发的生物、矿产资源，但必须加上加工、流通等环节的增值才能带来致富效果，农工商一体化经营正是实现延长产业链、提高效率的途径。农业产业化的集中表现就是形成有社会分工、地域分工的产业链条。以下链条就是其典型：

第一个环节是由贫困地区乡村开发本地有特色的生物资源，生产初级产品。第二个环节是建立依托自然资源的初加工型生产，成为城市工业的延伸基地。第三个环节包括深加工与商贸，是开拓市场的前沿。乡村需要用科技、资金等生产要素来开展种养生产，可以由后两个环节输入。整个产业链条要充分体现社会化生产水平。通常推出的“公司+基地+合作社+农户”的产业化模式，应该值得借鉴、吸收、再创造。农村的家庭经营，要放在产业中的“车间”位置。当然，这里所说的仅仅是一个理论模式，实际情况千差万别，农工商一体化经营方式要具体塑造。

（四）解决生活用能问题

将广泛发展沼气生产列入农村发展循环经济的重点工程。政府要对这项工程安排更多的财力和技术投入，根据实际情况提高沼气生产的规模经济、集约度与技术水平。有条件的尽量发展薪碳林，作为权益之计，减少烧柴对环境的破坏。充分利用水能资源发展小水电，通过小水电开发和使用扩大农民对家用电器的内需。逐步推广太阳能与风能的应用，实行新能源补贴政策。

（五）完善生态补偿机制

生态补偿，就是应用政府转移支付手段与非市场定价，对遵循宏观生态要求的地方与有关经济主体给予经济补偿。从本意上看，生态补偿与贫困与否没有必然联系，但在实际生活中，这一联系十分密切。发达地区的生态补偿以发展循环经济、低碳经济的补贴与政策优惠方式实现，针对性很强，而贫困地区的生态补偿则有更多的依据。扶贫资金是针对消除贫困而设立，绝大多数贫困地区都要以推进自然—生态环境再生产良性发展为扶贫的基础性工作，两者呈现重合关系。如果仅仅这样看，随着地区贫困的消除，必将减少扶贫资金的下拨，显然，生态补偿不是按这样的机制运行的。为此，要注重与扶贫并不重合的补偿。在贫困地区，独立于扶贫目标的生态补偿依据来自以下几点：

1.来自退耕还林的补偿

退耕还林引起当地经济生活的变化，就是要从粮食自给生产转为市场获取，这里就有经济风险。需要退耕还林的地方一般是陡坡地势，粮食自给生产不仅造成群众生活贫困、而且破坏自然环境，肯定要放弃，及时恢复山林。但粮食是群众生活的必需品，替代粮食生产的，既可能是能够得到其他经济收益的经济林种植，也可能是维持生态环境的生态林种植。前者需要若干年份的投入，后者则只能因地制宜地发展林下经济，多多少少为生态环境而牺牲物质生产。无论哪种情况，都需要予以补偿。前者是扶持性资助与购粮补贴，后者是根据生态林数量质量，由国家代表社会来实施“生态购买”。这样，方可消除退耕还林造成的直接经济损失与经济风险。

2.来自主体功能区划的补偿

主体功能区的划分体现了经济与生态双重要求的区域分工，避免了盲目的地区攀比与竞争。其中，有关限制开发区域和禁止开发区域的设定，对有的地方为实现发达、致富而追求工业化、城市化作出了限制，在重点生态功能区甚至连农业也要限制。贫困地区必定有各类主体功能区，重点生态功能区的比重可能会远远大于非贫困地区。从全国层面看，广西大片地方位于桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区，是国家设定的重点生态功能区之一，这里有以岩溶环境为主的特殊生态系统，生态脆弱性极高，土壤一旦流失，生态恢复难度极大。为解决目前生态系统退化问题突出、植被覆盖率低，石漠化面积加大的问题，就要将水土保持规定为这类区域的生态功能，主要措施是封山育林育草、种草养畜、实施生态移民、改变耕作方式等。为此，既要舍弃一些产业发展机会，又要投入相应的财力来实施其生态功能措施。

3.来自自然保护区的补偿

我国各地各级保护区的存在对于全国与世界的生态平衡有重大意义，但这里的经济建设受到更严格的规模与结构控制。贫困地区内的自然保护区，对作为扶贫工作基本内容——经济再生产有更大的制约。根据自然保护区的级别，分别由各级财政以拨付财政补贴的形式对自然保护区给予生态补偿，将补偿财力用于推进当地的产业生态化、资助当地的基础设施建设。

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[责任编辑：宁春园]

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1673-8616（2013）05-0032-04