策划/本刊编辑部 执笔/本刊记者 史智军

知行合一：环境保护的法治努力

策划/本刊编辑部 执笔/本刊记者 史智军

2013年8月,《环境保护法》修正案草案第二次公开向社会征求意见，自2012年该部法律的修正案草案公开以来，就引起了民众和媒体的极大关注，无论是对于“公益诉讼的提起主体”还是“污染环境入刑”等问题，很多人通过网络各抒己见。一个曾经“冷僻”的法律领域，近来却成为了热门。究其原因，对于更多的人们而言，无疑是环境污染已开始“入侵”到每个人的生活，关乎每个人的生存。

城郊倾倒污泥 未料因此入狱

2010年10月，北京市门头沟区法院，之前被媒体广泛关注的“京城环保第一案”在此宣判。

在听到判决结果之后，吴健华总算可以长出一口气，与其他几名同案犯相比，吴健华的结果并不算坏，“犯重大环境污染事故罪，免予刑事处罚”。只是，与传统的“抢劫”“盗窃”罪名相比，也许吴健华并不知晓甚至从未听说过自己所触犯的“重大环境污染事故罪”，不仅对于他，对于本案中的其他几名同案犯而言，也许这个结局也是他们始料未及的。

2007年9月，家住北京市门头沟区上岸村的张华准备上班，刚推车走出家门，立即又闻到了那股刺鼻的味道，好些天了，张华每次出门都能闻到这股气味，甚至有的时候，在屋里坐着，只要打开窗户，一股恶臭便会“破窗而进”，下雨之后，这股恶臭更加浓烈。有同样感觉的并非张华一人，越来越多的村民都闻到了这股恶臭，不久之后，村民们把问题反映到了村委会。村委会发现造成恶臭气味的“罪魁祸首”是村东头砂石坑里的一些污泥，而这些污泥的制造者，便是隔三差五“满载而来”的一些莫名其妙的汽车，于是，村里负责联防的李立开始带着队员到村口拦截倒污泥的汽车。汽车被制止住了，然而此时的砂石坑内已经倾倒了大堆的污泥，刺鼻的恶臭弥漫在村里，严重影响着村民的正常生活。最后，实在无法忍受的村民将此事举报到了当地的公安机关，至此，这些充满恶臭气味的“污泥”真相才被逐渐揭开。

事件的起因，还需要从本案的主角——何涛开始说起。

何涛，北京人，自2001年至2002年间开始以个人的名义参与污水处理厂的污泥运输业务。2002年初，何涛听说一些污水处理厂打算将污泥处理社会化，就找到了北京的酒仙桥污水处理厂，打算处理污泥。干了一年之后，何涛于2003年成立了北京环兴园环保科技有限公司，并继续和酒仙桥污水处理厂合作，此外，自2003年下半年起，何涛还开始了和清河污水处理厂的合作。他从北京排水集团承包车辆，以承包费抵运费的方式运营，将污泥倒在北京市海淀区、昌平区、顺义区、门头沟区等地。2005年的夏天，因为污泥量大，何涛找到了门头沟区一个叫吴健华的人，往吴健华承包的大坑里倒了几十车污泥，但后来因为污泥气味太大，该坑所在的村子对此事进行了制止。2006年10月，何涛车队里的司机刘书力给他介绍了自己的妹夫刘永祥，截止到2006年年底，何涛往刘永祥承包的坑里倒了100车至200车污泥，约4000吨。与此同时，吴健华又给何涛介绍了蒋小兵，何涛先后向蒋小兵承包的坑里倒了100车左右污泥，约2000吨。“无利不起早”，在向蒋小兵、刘永祥承包的砂石坑里倾倒污泥的同时，何涛以每车70～100元的价格向两人支付了费用。

这些砂石坑位于上岸村东侧，原为古河道，其所在区域属地下水源保护区，被划为禁止填埋区。但在何涛等人倾倒的污泥中，经过国家权威机构检测，其中含有多种重金属， CODcr、BOD、氨氮、粪大肠菌群数均严重超标。此外，在吴健华、刘永祥、蒋小兵承包砂石坑中的污泥内还检测出了乙类传染病病原体志贺氏菌。为了消除这些污染源，在随后的治理过程中，相关部门投入的初步治理经费已达381.2万元。

2008年8月到9月期间，何涛、刘永祥、蒋小兵、吴健华、刘书力分别被公安机关抓获，在经过了一系列的司法程序之后，法院对于上述犯罪嫌疑人进行了公开审理，法院认为：被告人何涛、刘永祥、蒋小兵、吴健华、刘书力违反国家规定，擅自在水源保护区内大量倾倒未经无害化处理而含有传染病病原体的污泥，造成重大环境污染事故，被告人何涛、刘永祥、刘书力的行为致使公私财产遭受重大损失，且后果特别严重，被告人蒋小兵、吴健华的行为致使公私财产遭受重大损失，五被告人均已构成重大环境污染事故罪，应依法惩处，考虑到本案的具体情况，在量刑时可对五被告人酌情从轻处罚，被告人刘永祥、蒋小兵犯罪情节相对较轻，可酌情从轻处罚并适用缓刑。被告人吴健华、刘书力犯罪情节轻微，不需要判处刑罚，可对被告人吴健华、刘书力免予刑事处罚。

最终，法院依法判决：被告人何涛犯重大环境污染事故罪，判处有期徒刑3年6个月，罚金人民币3万元；被告人刘永祥犯重大环境污染事故罪，判处有期徒刑3年，缓刑3年，罚金人民币3万元；被告人蒋小兵犯重大环境污染事故罪，判处有期徒刑1年6个月，缓刑2年，罚金人民币2万元；被告人吴健华犯重大环境污染事故罪，免予刑事处罚；被告人刘书力犯重大环境污染事故罪，免予刑事处罚。判决后，唯有何涛提起了上诉，2010年12月，北京市第一中级法院作出终审裁定，驳回上诉，维持原判。

立法起步虽早但“知”少“行”少

北京市门头沟区法院审理的这起“污泥案”曾被媒体称为“京城环保第一案”，姑且不谈“第一”是否确切，但其背后透露出的却是因污染环境而被追究刑事责任的案件数量之少，刑事领域如此，民事领域也不例外。

从我国法律制度的发展进程来看，环境保护立法的起步很早。从上世纪80年代开始，多部有关环境保护的法律法规相继出台，1982年，我国颁布实施《海洋环境保护法》，1987年，我国颁布实施《大气污染防治法》，1989年，我国颁布实施《环境保护法》。对比来看，我国的《继承法》于1985年审议通过，《民法通则》于1986年审议通过，《合同法》于1999年审议通过。然而，相当长的一段时间里，人们对于《合同法》《继承法》等法律规范的熟悉度和适用度，远远高于环境保护的法律制度，大多数人对环境保护法律规范的了解，仅限于在相关部门修正法律的计划中听说而已。此外，与其他法律领域的专家辈出相比，环保法律研究领域的专业人士也十分稀少。

笔者在随机采访中发现，人们对于环境问题的关注大都始于近年，且绝大多数是因为自己生活的“第一环境”遭受侵害，比如，生活用水被污、大气雾霾严重。对于环境污染的治理措施，部分被采访者认为应当对大气污染、水污染等问题及时进行立法，却不知我国在上个世纪80年代早有相关法律出台。法律的颁布与人们对它的熟悉适用之间有着必然的“阶段性”，而这个特点，在环境保护法律制度上反映得尤为明显。

就环境保护法律制度而言，其本质在于“预防”，所以，在环境未遭受破坏之时，让生活在其中的人们熟悉并敬畏相关的法律制度，才能达到真正的环保目的。然而，在我国的环保立法较早起航之后的相当长的时期内，人们对该类法律制度的认知十分匮乏，相应的法律意识也并未有所提高。“知”少的结果必然是“行”少，因此，很少有人会拿起法律的武器净化生活的环境。环境保护部原总工程师、中国环境科学学会副理事长杨朝飞曾在一份报告中提及：“十一五”期间，我国环保系统受理环境信访30多万件，行政复议2614件，而相比之下，行政诉讼只有980件，刑事诉讼只有30件，2003年至2008年，全国各级法院审结环境资源案件中民事案件12278件，仅占同期审结民事案件总数的0.04%。即使在为数不多的此类民事案件中，因“生活噪声污染”提起的“非典型个体诉讼”也占据了相当部分。

之所以出现上述局面，政府相关部门和民众都在其中扮演了错位的角色。长期以来，一些地方重经济发展，重速度、重规模、重眼前；轻资源环保，轻效益、轻长远，以GDP论英雄，急功近利，不仅导致环境与经济的综合决策脱离了实际，而且也很少去向民众宣传环保知识。同样，在追逐经济的大潮中，更多关注个人发展的民众也无暇从宏观的层面考虑环境保护，除非有一天，环境的恶化已经威胁到了个体的生存。

民众意识增强但“知”多“行”难

任何生态环境的承受能力都是有限的，于是，在伴随着我国追赶型经济发展模式前进的同时，环境污染问题也愈发严重， “范围广”“危害大”的特点更加突出。

2005年至2008年间，云南澄江锦业工贸有限责任公司在生产经营过程中，长期将含砷的生产废水直接排放到没有经过防渗处理的天然水池内，并抽取该池内的含砷废水进行洗矿作业，还在未采取任何措施的情况下，将含砷固体废物于厂区外露天堆放，致使含砷废水通过地表径流和渗透随地下水进入阳宗海，造成阳宗海水体受砷污染，水质从Ⅱ类下降到劣Ⅴ类，饮用、水产品养殖等功能丧失，县级以上城镇水源地取水中断，公私财产遭受百万元以上损失。

2010年，福建省紫金矿业集团股份有限公司所属的铜矿湿法厂的污水池HDPE防渗膜破裂，造成含铜酸性废水渗漏并流入6号观测井，再经6号观测井通过人为擅自打通的与排洪涵洞相连的通道进入排洪涵洞，并溢出涵洞内挡水墙后流入汀江，造成下游水体污染和养殖鱼类大量死亡的重大环境污染事故，上杭县城区部分自来水厂停止供水1天。

云南省昆明市东川区，开采铜矿历史悠久，新中国成立后，这里成为云南重要的工矿区。长江支流小江流经此处，汇入金沙江。2012年，有媒体拍到了这样的画面——灰白色的小江水像牛奶般源源不断地汇入金沙江。两江交汇处，呈现出泾渭分明的“两色水”，并最终融为一起，向下游奔流而去，几个游泳的孩子爬上岸边，身上黏着白花花的泡沫，已被严重污染的小江水，成为了沿岸村民口中的“牛奶河”！而里面白色黏稠的尾矿水正是来自沿岸大大小小数十家矿业企业。

与上世纪不同，近些年，曾经的“小面积”污染已逐渐演变成“大面积”危害，且水、空气等流动性和共享性资源的严重退化，已让越来越多的人更直接地感受到了环境污染带来的侵害 。所以，在现实的“折磨”下，更多人的环保意识开始增强，低碳消费也开始成为很多人的生活理念。与此同时，司法机关介入的环境污染事件也开始吸引更多人的目光，媒体和民众也开始努力去熟悉、积累更多的环保法律知识，开始思索如何通过法律的手段还生活一片净土。

然而，当人们尝试通过诉讼的途径去“净化”环境时，却发现“行”者多艰。概括地说，环境污染主要表现在两个方面：一是对生活在其中的个人利益造成侵害，二是对环境本身造成了损害。对于前者，以个人名义提起诉讼当无异议，然对于后者，虽其“潜在”的危害更大，但由何人提起诉讼的问题尚未完全解决。我国的《侵权责任法》虽规定了公益诉讼制度，但提起主体依然处于探索之中，这也成为了《环境保护法》修正过程中被反复提及的话题。此外，即使进入到了诉讼程序，举证责任又会成为一大障碍，虽然我国的法律规定，环境污染责任纠纷实行举证责任倒置，即污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任，但需要面对的另一问题是，环境污染的损害事实和程度如何来证明，特别是对于环境本身的损害，以什么标准予以确定，是否需要通过鉴定评估，又该如何评估，诸如此类的问题都给法律的完善提出了现实的需要。

法治的努力为了“知行合一”

修正草案公布之后，不少人通过媒体表达自己的意见，期待新的《环境保护法》能够完善“利齿”，具备更大的威慑力。不可否认，现行的环境保护法律制度虽然涉及面很广，然其无力的惩罚措施使很多造污者“不屑一顾”。

具体而言，首先是行政处罚普遍偏轻。比如《环境影响评价法》中规定，“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第24条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处5万元以上20万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”，由于处罚太轻，一些企业为了抢进度，采取边开工建设、边做环评报告，甚至一些企业以交罚款代替环评。2010年7月紫金矿业造成汀江重大水污染事故，被法院判处罚金3000万元，尽管这是我国几十年来开出的最大一笔环保罚款，但却不足企业净利润的千分之三。

其次是行政执行缺乏强制手段，现行法律规定的行政强制手段主要有“停止建设”“停止生产使用”“责令限期恢复使用治污设施”“责令停业关闭”等，这些缺乏强制力保证的措施在基层很难得到有效地执行。

再次是环境民事赔偿法律制度有待完善。追究环境污染中的民事赔偿责任，对于制裁环境违法行为，保护国家和公众的环境权益具有重要作用。然而，由于我国相关法律及配套制度尚有待完善，使得环境民事赔偿特别是公益诉讼的提起具备一定的难度。

环境问题随着经济发展而产生，又随着经济发展而逐步解决，但环境问题不会自行解决，发达国家的经验表明，通过环境立法来明确责任、制裁非法行为，是协调经济建设与环境保护关系、根治环境问题的关键措施。正是在这一理念的指导下，2013年6月17日，最高法院、最高检察院发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，对于环境污染入刑的问题进行了进一步的明确；2013年8月，《环境保护法》修正案草案第二次向社会公开征求意见，在这部草案中，几处“随时而动”的变化令人期待。

其一是对政府的相关责任进一步予以明确。近些年，涉及环境与资源保护的行政人员违法案件呈上升趋势，对政府及其有关部门滥用行政权力和不作为的监督缺乏规定是现行相关法律的共性问题。为此，二次审议的《环境保护法》修正案草案中将原来有关政府责任的一条原则性规定，扩展到了“监督检查”一章，内容包括政府对排污单位的监督、上级政府机关对下级政府机关的监督，并且第一次规定了“县级以上人民政府应当定期向本级人民代表大会常务委员会报告本行政区域环境状况和环境保护目标的完成情况；县级以上地方人民政府对本行政区域发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会提出专项报告，依法接受监督”，此外，草案还完善了“法律责任”一章的内容，重点补充了依法追究相关行政机关及其责任人和国家工作人员法律责任的规定。

其二是明确环境信息公开，加大对污染者的处罚力度。修正案草案中专设了“环境信息公开和公众参与”一章，明确规定“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府及其有关部门应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”此外，“违法成本低、守法成本高”也是我国环境污染事件频发的一个重要原因，对此，修正案草案增加了“按日计罚”的规定，加大了对违法行为的惩治力度，其中明确：“企业事业单位违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令限期改正，逾期不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚。”

其三是环境公益诉讼步入“实战”。众多环境污染案件能进入诉讼程序的寥寥无几，个人提起诉讼，存在难度大、成本高、收集证据难等诸多“拦路虎”，而此次修法有望扭转这种现状。为了与《侵权责任法》中的“公益诉讼制度”相衔接，修正案草案中特别明确 “对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼”。

在《环境保护法》修正案草案征求意见及讨论的过程中，多种契合现实需要的建议被逐步纳入、修正，无数的细节都在反映着更多人对环保法律制度“全副武装”的期待，然而，环境问题并非一部法律的力量所能完全解决，它还依赖于更多法律制度的配套，当然也离不开人们意识的提高、政府相关部门的督促以及企业的责任心。对于再次征求意见的《环境保护法》修正案草案，目前仍有不少专家学者从“刚性要求”“环保部门渎职的惩罚措施”等多个方面继续表达着自己的建议，其最终目的都是希望重新修正的《环境保护法》不仅能让民众“知”道更多的环保知识，还能够促使他们在面对污染的时候，积极而有力地“行”动起来。

（除刑事责任人之外，所引案例中的自然人姓名均为化名）

责任编辑/胡浩立