任 军

（上海铁路局审计处，上海 2000 71）

国有企业经济责任审计经过近三十年的探索与实践、发展与深化，逐步走向法制化、制度化、规范化，并取得了明显的成效。2010年12月，中央两办颁布的《党政主要领导人员和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》），标志着经济责任审计在制度层面开始走向成熟，经济责任审计越来越成为实现审计监督职能和内部免疫功能发挥作用的重要手段。

但是，目前大多数国有企业开展的主要是离任审计，任中经济责任审计开展很少，由此对领导人员任职期间的过程监督、审计结果的运用等带来了一系列的问题。加强任中经济责任审计，对国企领导人员整个任期进行全过程监督，充分发挥任中经济责任审计服务于干部监督管理、推动完善公司治理的重要作用，将有利于审计免疫功能的发挥和审计结果的充分运用。

一、开展任中经济责任审计的必要性

1.发挥审计免疫系统功能和领导人员自身的需要。国家审计署审计长刘家义形象地将审计比喻为国家经济运行的“免疫系统”，指出如果“免疫系统”不健全，就会产生严重后果。经济责任审计作为国有企业在经营发展和公司治理中的重要保障，应紧紧围绕着领导人员任职期进行，而不仅仅是对其任职期满的审计评价，更重要的是利用这种评价达到促使其合理、合法、有效地履行经济责任的目的，开展任中经济责任审计对其进行过程监督，利用事前、事中监督及时发现问题的优势，有效避免离任审计“事后监督”的不足，把经济责任审计“关口”前移，从而起到“免疫系统”的作用。

有计划、有针对性的进行任中经济责任审计，能及早发现问题并对企业在经营管理和内控制度上存在的问题提出有针对性的建议，及时进行纠偏和帮促，有利于保证其更好地履行经济责任。

2.提高审计工作质量进行准确评价的需要。在离任审计模式下，有的领导人员所在国有企业组织结构复杂，下属独立核算机构多，经济活动范围广，审计工作量太大，抽查面也有限，审计质量很难得到保证。其次，如果对任期较长的领导进行离任审计时，有的所在企业由于时间久远，可能存在单位整合，加之有关部门人员变动，给审计人员对经营业绩指标数据采集和认定带来困难，影响审计评价。加之由于被审计领导已经调离，现任领导和有关人员并不愿意积极配合审计工作，给审计取证带来了一定难度。而任中经济责任审计能得到充分重视，审计查证配合能够得到保证，能及时准确认定有关经营业绩指标，保证审计质量和审计评价的准确性。

3.提高审计结果运用和加强项目计划管理的需要。经济责任审计结果作为人事部门考察、选拔、任用领导人员的重要依据之一，理应坚持“先审后离”的原则，但在实际工作中往往是先离后审，造成审计结果与任用相脱节，形成了审计流于形式，还会造成少数领导人员“带病上岗或提拔”。离任审计也成为临时交办的审计任务，同时因体制改革等原因造成领导人员集中离任引发审计“量”与“能”的矛盾更加突出，给审计部门在全年审计项目和审计人员的安排上带来较大困难。

开展任中经济责任审计，可以在领导人员任期内就对其遵守执行财经纪律和廉洁自律情况进行检查，并及时将审计结果反馈人事部门，为其考察、任用领导人员提供参考，提高审计结果运用，同时也便于审计项目计划安排。

二、开展任中经济责任审计工作的难点

1.未建立明确的任中经济责任审计制度。虽然《规定》的出台使经济责任审计制度得到一定的完善和健全，但是其对任中经济责任审计的开展并未作出强制性规定，只是在第五条要求“可以在领导干部任职期间进行任中经济责任审计，也可以在领导干部不再担任所任职务时进行离任经济责任审计”，于是大多数国有企业并不重视任中经济责任审计制度的建立，使得大多数国有企业开展任中经济责任审计无制度可依。此外，审计对象的确定亦缺乏规范，比如对哪些领导人员、领导人员任职几年开展任中经济责任审计，也没有明确的规定。

2.缺乏具体的审计评价标准。实际工作中审计评价标准还缺乏具体的指导，评价体系不够全面、部分评价内容难以量化。这对于任中经济责任审计来说更是如此，因为任中经济责任审计是对领导人员任期内有关事项所采取的事前或事中监督，各种决策事项和经济行为将要发生或正在进行中，执行结果的效益性还未明确体现出来，审计部门对事项的评价及审计建议的提出都存在一定的风险和难度。同时在界定被审计领导人员对存在问题应承担哪种责任时，还存在一定的难度，例如企业领导、法定代表人对于财务收支应承担什么责任，界定依据不易掌握。

3.审计资源有限与审计任务繁重的矛盾突出。任中经济责任审计是一项政策性强、涉及面广、审计内容多、审计质量要求高的系统工程。目前，国有企业内审机构审计力量不足，在完成其他审计项目的同时还要实施任中经济责任审计，无疑额外增加了更多的工作量，投入的审计人员也相对不足，审计资源有限与审计任务繁重的矛盾显而易见，审计质量也难以保证。

三、开展任中经济责任审计的建议

1.形成任中经济责任审计制度，明确审计对象。任中经济责任审计的开展，在根本上需要通过制度化来予以保证。审计部门应牵头有关经济责任审计联席部门，结合本企业现状，制定出切合实际的任中经济责任审计制度，并在制定和完善相应的审计规定时应予以明确和细化，尽可能地提升可操作性，以利于更加客观、公正地界定领导人员任期内对审计发现的问题所应承担的经济责任。

同时，还应综合考虑选取审计对象，对单位性质进行界定，对资产规模大、投资项目多、群众反映问题较多的国企领导人员要进行重点审计；对审计期限的界定，要有计划、分步骤地进行定期审计，按重要程度分为由短到长的不同审计期限，使任中经济责任审计更具针对性和科学性，为之后的离任审计做好铺垫。

2.把握审计评价原则，起好防范预警作用。建立健全审计评价体系是准确、科学界定领导人员经济责任和工作实绩的有效方法，国有企业应认真总结经验，可以参考国资委《中央企业综合绩效评价实施细则》，制定以定量分析和定性评价相结合的评价体系，评价指标不一定要太多，要能适合企业的经营特点和管理要求，能客观、科学地评价责任人的经济责任，这样更能得到人事部门、被审计领导人员的认同。

在进行审计评价时，应结合任中经济责任审计在于防范和预警的特点，着重把握以下几个原则：一是突出内部管理的健全性和有效性，对一些影响企业发展的体制内因素，审计也应通过一定渠道及时反馈信息，促使有关部门及时修订制度文件，完善内控，创造良好的经营环境。二是突出经济决策的可行性和有效性，对正在进行的决策事项应侧重可行性研究的审查和评价，确保决策事项基本可行；对已完成的决策事项应侧重于效益性评价，是否达到预期经济效果；还应注重对可持续性发展的评价，是否存在为追求任期内经营业绩而产生一些短期行为。三是突出前任遗留事项的处理情况，防止事项长期遗留形成更大的损失或增加处理难度，接任者在处理前任遗留问题时通常困难较大，甚至还会影响其任期内的经营结果，而这方面的工作又不直接体现在相关考核的经营指标上，因此对领导人员在处理前任遗留事项所作出的努力和实现的成果应给予充分肯定。

3.加强审计结果运用，发挥任中经济责任审计作用。加强联席部门配合，充分发挥协同效应，通过经济责任审计工作联席会议，定期交流和通报任中经济责任审计情况，各部门应将任中审计结果充分运用到领导人员管理监督中去，并以适当方式将审计结果运用情况反馈给审计部门，特别是国有企业人事部门应将任中经济责任审计结果作为领导干部考察档案的重要部分，防止和杜绝领导干部“带病上岗或提拔”等问题。其次，审计部门应对审计发现的问题进行综合分析，对领导人员任职中存在的苗头性、倾向性和普遍性问题形成专题报告，为国有企业管理层决策提供参考。

4.优化审计组织方式，提高审计工作效率。审计部门应优化审计组织方式，合理安排任中经济责任审计，充分考虑任中经济责任审计与其他审计项目的互补性，统筹安排审计对象和任务量，适时灵活开展任中经济责任审计。例如可以将任中经济责任审计与经营业绩审计、财务收支等项目相结合，也可以不单独出具任中经济责任审计报告，在审计工作底稿中对经济责任进行界定并交被审计领导签署意见，最后在离任审计结果报告中进行披露，尽量避免重复审计，以节约审计资源，提高审计工作效率。

5.加强审计队伍建设，促进审计质量提高。任中经济责任审计结果可能关系到领导人员的前途以及对其经营业绩的定调，对审计人员的要求特别高，因此国有企业应高度重视审计队伍建设，可以通过继续教育、学术交流、案例剖析等方式着重提高审计人员综合分析能力、审计谈话能力、文字表达能力等。此外，还应加强审计工作全过程质量控制，重视审计现场复核，对取得的相关审计证据进行反复分析、判断和归纳，充分保证审计证据足以支持审计结论，不断提高审计质量。

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