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（太原铁路局 企业管理和法律事务处，山西 太原 030013）

按照铁道部关于新建合资铁路委托运输管理的指导意见，近年开通运营的合资铁路普遍实行委托铁路局进行运输管理的模式。该模式对合资铁路的建设、经营和发展起到积极的推动作用，但是其应用仍需要进一步完善，因此有必要从市场机制的角度对委托运输管理的基本性质进行分析。

1 委托运输管理的基本特征

合资铁路委托运输管理，是由合资铁路公司作为合资铁路筹资建设、经营管理和债务偿还的项目法人主体，通过与合资铁路公司与铁路局签订委托运输管理协议，将合资铁路的运输组织管理、运输设施管理、运输移动设备管理、运输安全管理、运输收入管理，以及铁路用地管理等全面委托给铁路局。合资铁路委托运输管理的基本特征如下。

（1）合资铁路经营主体为合资铁路公司。合资铁路公司拥有合资铁路的基础设施、移动设备及相关资产，享有运输收入和其他合法收入，独立承担相关民事责任。

（2）运输管理实施主体为合资铁路公司委托的铁路局。合资铁路的运输生产与委托铁路局密切关联和衔接，由铁路局实施委托运输管理。

（3）合资铁路公司与铁路局经济关系明确，属于市场行为。双方通过委托运输管理协议，以及相应的委托运输管理费用协议、委托运输管理专项管理细则等，对各自的权利义务予以约定。

（4）铁路局全面介入合资铁路运输生产，进行实质管理。铁路局对合资铁路的设施设备、运输组织、安全生产等进行全方位、实质性管理，合资铁路公司根据情况进行程序决策及安排资金投入。

（5）合资铁路纳入全国路网，实行运输集中统一指挥。合资铁路的运输组织由铁路局编制列车运行图、列车开行方案和运输计划，并进行调度指挥；运输收入纳入铁路运输清算系统。

（6）铁路局负责合资铁路运输安全生产确保合资铁路运输畅通，承担安全生产管理的责任。

2 委托运输管理存在的问题

合资铁路委托运输管理的实行，有利于实现合资铁路公司资产优势与铁路局管理优势的有机结合，有利于合资铁路公司在合资铁路开通的最短时间内投入运输经营并取得投资回报，有利于贯彻落实运输生产各项规章制度并确保安全，也有利于通过集中统一指挥提高运输设施设备利用率和运输生产作业效率。但从市场的角度看，委托运输管理也存在着不容忽视的问题。

（1）运输市场主体问题。由于合资铁路统一纳入国家铁路网，合资铁路沿线铁路局在合资铁路公司持有股份，因而委托运输管理成为合资铁路开通运营的普遍选择，由委托铁路局对合资铁路实施运输管理。因此，委托铁路局是合资铁路的运输管理主体，主导着合资铁路的运输经营；而合资铁路公司在一定程度上只是合资铁路资产的提供者，没有形成独立的运输市场主体。在这样的情况下，合资铁路难以形成可选择的市场供求关系。

（2）权利与责任问题。铁路局拥有对合资铁路运输生产进行组织的权利，但对运输生产的绩效并没有明确的责任，合资铁路公司也无从进行考核。合资铁路公司负责运输安全生产的投入，但掌握运输生产实际情况存在缺口。

（3）市场行为问题。委托铁路局与合资铁路公司建立的是市场关系，在很多情况下委托铁路局需要完成合资铁路运营相关的许多事项并承担费用。有关铁路局与合资铁路公司签订委托运输管理费用协议，在现行的地区交叉补贴、客货交叉补贴背景下，采用针对国有铁路运输企业所制定的财务清算办法等规则，难以证明其适用性。因此，在一定程度上按市场原则难以达成一致。

3 按照市场机制完善委托运输管理

合资铁路委托运输管理属于企业间的市场行为，市场行为的问题应通过完善市场机制加以解决。市场机制作为一种通过市场进行资源配置的方式，以市场主体的自主交易、市场行为的经济理性、市场竞争的风险激励、市场秩序的公平合理，实现资源配置的优化、经济效益和效率的提高。

3.1 构建委托运输管理的市场平台

（1）充分合理发挥政府职能。按照公平、合理、务实的原则，研究制定合资铁路有关市场准入、财务清算、运输管理、项目审批、接轨许可、公益运输负担等方面的政策措施，并改变对现行铁路局规则的简单延伸适用，建设在平等自愿、互利合作基础上委托运输管理的市场秩序。

（2）准确定位调度指挥的公共职能属性。在保持路网结构完整、实施运输集中统一指挥、提高运输效率的前提下，合理区分调度指挥在铁路局内部的生产职能与对不同铁路运输企业的公共职能，规范铁路局对区域调度指挥权的行使，维护合资铁路公司开行列车应有的通路权。

3.2 建立委托运输管理的市场供求关系

（1）确立合资铁路公司的市场主体地位。合资铁路是国家路网的有机组成，不是国家路网的附属；合资铁路公司是独立的铁路运输企业，不是国铁的从属。合资铁路公司作为市场主体自主开展市场经营、铁路局按照委托进行运输管理。持有合资铁路公司股权的铁路局应当依法行使股东权利。

（2）尊重合资铁路公司的自愿选择。合资铁路公司可以自愿选择实行委托运输管理、自主经营或联合运输等不同模式，形成委托运输管理的市场供求关系。铁路局的委托运输管理应当真正成为有竞争力的合资铁路运营模式，产生对合资铁路公司有吸引力的经济效益，实现该模式的可持续发展。

3.3 规范委托运输管理的权利义务

（1）委托运输管理服务于合资铁路经营。铁路局的运输管理服务于合资铁路公司的经营目标。在执行铁道部有关标准、管理规程等的基础上，围绕合资铁路公司经营目标的实现进行运输管理，改变合资铁路公司对运输经营结果的被动接受。铁路局可以对合资铁路运输经营的有关事项提出建议，但需要由合资铁路公司按程序决策确定。

（2）合资铁路公司的过程参与。可由合资铁路公司制定或与铁路局共同确定为完成公司经营目标而采取的主要措施，同时制定对铁路局执行相关措施情况的检查评价办法，定期或就重大项目进行委托运输管理的过程督导。对委托运输管理中的具体事项，合资铁路公司对铁路局提出的方案、意见和建议按照双方约定及公司程序，进行事前审查论证、事中监督检查、事后绩效评价。

（3）完善委托运输管理费用的项目和标准。分类细化委托运输管理的具体工作项目，按照以成本及税金为基础、合理考虑铁路局利润与合资铁路公司效益的原则，充分发挥铁路局与合资铁路公司的主体性，由双方协商确定具体项目的费用标准。

3.4 实行委托运输管理的风险激励

委托运输管理费用的项目和标准一经确定，对双方均有约束力。特别是双方协商确定的定额费用，在协议期内，不能轻易更改，应承担一定的市场风险。双方也可以约定，根据委托运输管理的绩效，由合资铁路公司对铁路局予以适当激励，形成铁路局强化运输管理的动力。

3.5 建立行政行为与市场行为的良好对接

（1）慎用铁路局行政管理手段。充分考虑委托运输管理的市场行为性质，尽可能通过双方企业间的协议约定解决具体问题，慎用行政管理手段，避免用强制性规定代替指导性要求，防止因过于采用行政方式管理而造成不合理的负担。

（2）铁路局行政管理与行业管理职能的区分。铁路局依法行使部分行政职能，并按铁道部规定行使行业管理职能，所行使的主体名义、范围、程序、权利救济等均应与委托运输管理的市场行为相区分，不能混同。