建设用地供后监管中存在的问题及对策

□王伟革 毋德锋

近年来，随着房价的波动，建设用地的供应也逐渐成为各级政府及群众关注的焦点。土地利用效率低、囤地圈地、违规用地、土地闲置浪费等现象，严重扰乱了正常的土地管理秩序。特别是国有建设用地招拍挂供应后，受让方是否按照出让合同约定投资建设、如期完工等已成为土地管理的重点和难点。

一、建设用地供后监管的含义

建立建设用地供后监管模式，探索建设用地供后监管有效手段是国土监管机构和国土监管工作者的重要任务。笔者认为，建设用地供后监管应界定为，土地使用权人签订国有建设用地使用权出让合同或者获取划拨决定书，并在实际取得土地后，其各项行为应被有关部门纳入监督管理范围之中。建设用地供后监管的主要内容，应包括土地出让金和相关税费缴纳、开竣工时间、投资开发强度、项目建设进度、建设规划条件等。建设用地供后监管的直接主要依据有《国土资源部关于加强建设用地动态监督管理的通知》、《闲置土地处置办法》、《国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》、《国土资源部住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》等，其监管方式为现场监督检查、合同监督管理。

二、建设用地供后监管中存在的问题

目前，建设用地供后监管存在的问题可以概括为“两单一，一低下，三困难”，即责任机构单一、监管依据单一，监管效率低下，调查取证难、事实认定难、问题处理难。

建设用地供后监管统一性的缺失，导致责任机构单一，监管职能难以到位。建设用地供后监管是一项系统工程，涉及国土、规划、建设、财政、税务、发展、环保、法院等职能部门，监管过程环环相扣。谁监管、监管什么、监管程度等，在建设项目的不同阶段表现为不同形式。因建设用地供应来自于国土部门，监管责任的落实无疑首问国土部门，然而国土部门的监管同其他相关职能部门一样，散见于出让合同或划拨决定书，限于对部分内容监管，而非实时监管，其承担的监管责任具有很强的局限性、单一性。建设用地供后监管，无统一、明确的组织机构，国土部门很难协调多部门共同监管或指派监管，难以推动监管内容的既定落实，做到监管的责任落实、职能到位。

建设用地供后监管依据单一、惩处措施的刚性，迫使监管机构处于被动地位，监管作用难以发挥。建设用地供后，《出让合同》或《划拨决定书》对土地使用权人具有重要的约束作用，也是监管的唯一依据。就《出让合同》而言，属行政合同，其特征具有双重属性，是公法契约的一种，是一种非强制性的公法行为，以非强制性的自愿接受、自觉履行为原则。对于土地使用权人不能履行《出让合同》或《划拨决定书》相关约定的行为，只能通过行政复议或者提起行政诉讼的刚性方式予以解决，解决不了的也只能申请人民法院强制执行。在我国，行政合同理论研究还比较薄弱，立法上处于空白状态，这给行政审判造成了一定的难度。违反《出让合同》惩处措施的刚性，迫使监管机构处于被动地位，监管作用难以发挥，监管效果不十分明显。

建设用地供后监管周期长、涉及面广，使得监管效率低下，监管目的难以保障。土地使用权人取得土地后，通常应办理的手续主要有：到财政部门缴纳出让金，到税务部门缴纳契税，到规划部门办理规划，到建设部门办理施工，到发改部门办理备案，到环保部门办理环评等等。对此，国土部门仅能督促土地使用权人，按照合同约定时间进度分期履约，出现问题和矛盾也仅限于协调、协商解决。《出让合同》的全面履约具有很强的关联性，且履约周期较长，一般需2至3年，期间可变因素诸多，加之土地使用权人自查自控能力差、履约乏力，监管的目的、效果很难保障。

建设用地供后监管调查取证难，难在调查的原因、事实、依据，及认定结论的确定。建设用地的投入具有连续性，投入时序的可控性完全由土地使用权人决定。建设用地施工期间，除土地使用权人自身原因外，往往会因为政府不按期交地、修改规划、政策调整、处置信访事件、军事管制、文物保护等其他原因，影响施工进度，导致违约行为发生。而此类原因的调查取证专业性较强，涉及被调查部门不尽相同，其结论认定对调查机构而言十分困难。

建设用地供后监管事实认定难，难在一个部门不能对多个标的认定。建设用地的原则性意见一般按照约定俗成的标准认定，而限制性指标却散见于相关职能部门。诸如建筑密度、容积率、投资强度、土地单位面积产出、竣工等的标的认定，非国土部门一家职能所及。而此类标的的履行，是综合评判建设用地开发利用的决定性指标。

建设用地供后监管问题处理难。建设用地供后问题主要集中在三个方面：一是工业用地摊大占多、建设条件不达标；二是商业用地的增高扩容、建设条件超指标；三是未按规定用途、投资强度等规划条件使用土地。这些问题的出现，突出表现在用地秩序的混乱，针对此类问题所采取的行政处罚、司法强制执行的效果也往往大打折扣。

三、建设用地供后监管对策与建议

通过对上述问题的整理、分析，拟研究制定科学的对策与措施，以达到解决问题，提高监督管理水平的目的。

出台政策，完善制度，彰显监管的法律地位。整合现有的政策规定，针对国有建设用地供后特点，出台《国有建设用地供后监管办法》，建立土地供后监管标准体系。要进一步理清政府与土地使用权人之间的关系，明确各有关监管职能部门的范围和时限，强化违反合同等约定或承诺的惩处力度，提高土地利用的违规成本。要建立沟通联系、协作配合的管理监督机制，提高监督效能，进一步提升管理监督水平。要完善监督制约机制，构建结构合理、程序严密、运作规范、约束有力的监管网络，切实提高制度执行力。要界定好供后监管的时间节点，切实解决好原遗留问题，确保政策的连续性和可执行性。

注重宣传，典型示范，推动制度的科学建设。坚持宣传与监管并重，注重宣传方式，将供后监管宣传纳入招拍挂须知，做到事前预防。要选择3～5宗典型用地，按照监管标准和要求先行试点。要重视发挥典型的示范效应，通过抓典型，以点带面，减少不合理和不可操作的成分，增强制度的可操作性，保证每个时间段、每个环节均有部门监管，都能按制度规定运转。同时，根据监管实际要求，适时修订完善制度，维护制度的有效性，推动相关制度的科学建设，增强制度的威慑力和执行力。

创新监管，提高效率，确保监管的强硬约束。建立内部联席会议制度、定期检查考核制度。对开竣工管理、规划指标落实、建设进度验收等重点环节，采取部门联动、主动介入等方式，做好提前预防、重点监管。内部联席会议要明确召集人，定期邀请国土、规划、建设、财政、税务、发展、环保、法院等职能部门沟通交流情况，听取项目建设各阶段进展及监管情况，分析研究监督检查工作中的突出情况和问题，提出解决的办法和建议，协调解决工作上需要配合的其他问题，保证监管各项规章制度的强硬约束和有效落实。

强化手段，重点管理，落实责任的倒查追究。将责任追究纳入供后监管的各个环节，明确各有关职能部门的监管职责，形成规范有效的工作机制。对监督管理工作不负责、职能不落实的失职行为以及发生重大问题单位的有关责任人员和领导严肃追究责任。主要是从管理失职、监督失职、决策失误、执行不力、处理问题不到位、协调配合不及时等方面进行责任追究。监管部门在对监管对象进行监督管理时，应自觉接受再监督。对于再监督过程中发现的新问题，既要追究有关单位（部门）和人员的主要责任，也要追究相关监管部门的连带责任。

灵宝市国土资源局）