以PX项目为例谈公众参与在环评中的重要性

2013-02-01赵全升

中国人口·资源与环境 2013年1期

全爽赵全升邹卉

(青岛大学化学化工与环境学院，山东青岛 266071）

随着我国环境影响评价制度的建立和发展，公众参与得到广泛关注和重视。公众参与机制自20世纪90年代进入中国以来，逐渐成为中国环境影响评价制度中一项重要的内容［1］。随着规划环境影响评价制度在中国的确立，对公众参与的实施提出了更高的要求，在进行规划环境影响评价中如何保障公众参与的质量和有效性，使得其在规划环境影响评价中发挥重要作用，是规划环评从业者必须面对的问题，而这与如何实施公众参与及其使用的方法息息相关。

1 规划环评中公众参与常用的方法及特点

(1）媒体广告法。由项目实施单位通过广播、电视、报纸、网络等传播媒体以及新闻发布会、通报会等形式进行新闻发布，向有关政府机构、非政府组织、社会团体及社区公众等介绍项目的概况、预期的环境影响和防治措施等。这种方法适用于区性大型项目的开发，具有广泛的社会影响，但媒体发布费用较高。

(2）召开专家咨询或审查会。由政府环境保护管理部门和项目实施单位召开专家咨询会或审查会，对评价单位所编制的环境影响评价大纲和最终编制的环境影响报告书进行咨询或审查。专家咨询或审查会己经成为建设项目环境影响评价工作的必经程序和关键环节，也是认定环评工作质量的主要手段，在一般的环评工作中常常碰到。此方法效果明显，能快速解决问题。

(3）举行公众座谈会。由政府环境保护管理部门、项目实施单位和环评单位共同组织召开公众座谈会。该方法适用于大中型工业建设项目的环境影响评价，效果好，费用低。

(4）公众意见调查。一般可采用发放公众调查表或登门走访的调查方法。调查对象应以项目所在地受影响的公众为主，以及相关的当地行政管理部门、社会团体和专家学者。该方法简捷，便于实施，费用低，已经成为环评工作广泛采用的方法。

(5）举行公众听证会。由政府环境保护职能部门组织相关单位和部门及公众代表召开听证会。听证会首先要确定听证的事项，如专项规划和建设项目的环境影响评价报告书草案、审批部门的批复意见等。随后由听证陈述人及听证旁听人围绕听证主题分别进行评述，相关职能部门要围绕公众提出的内容与听证陈述人展开平等辩论。

(6）接受公众来信、来访、诉讼。通过建立信息反馈中心，如设立公众热线电话、咨询窗口、信箱及咨询网站等形式，让直接受到项目不利影响的公众反映自己的观点、建议。这些意见一般都会转交当地环境保护部门，由环保部门进行行政干预，或与建设单位交换意见，予以协调解决。。此法信息收集比较广泛，但咨询对象不确定，结果保证率不确定。

2 PX项目的思考

PX是聚酯工业主要原料，是对二甲苯(英文p－Xylene，化工业简写PX）。厦门PX项目2004年2月获国家发改委批准，2005年投入生产。2007年3月在全国人大、政协两会上，中国科学院院士赵玉芬等105名全国政协委员联名签署提案，建议厦门PX项目迁址，引起了媒体和民众的强烈关注。在厦门市民的诉求下，2007年12月5日，厦门市政府正式发布环评报告简本，并启动公众参与程序，广开言路，听取民意。民间环保组织厦门“绿十字”在座谈会召开前，连续开了三次咨询会，通过网络召集与会市民代表参与，就问题重点和分工进行指导，近九成市民代表反对项目上马。最终，PX事件接纳民意，决定迁建漳州。

值得注意的是PX，这个曾遭厦门抛弃的项目，在大连又受到追捧。2011年8月，由于受到“梅超风”的影响，大连发生防波堤塌方事件，至此，民众才知道了此地有个化工企业的存在。相比于旅游，化工给大连带来的 GDP和税收近几年一直在飞速发展。正是由于利益的驱使，在狂追GDP的地方政府才会允许大连有如此多的化工产业。在民众的强烈抗议下，2011年8月14日，大连市委市政府同样决定停产福佳大化PX项目并搬迁。

我们必须要思考，厦门市民胜利了，为什么又有了大连的PX项目，下一个会是谁?难道以后对待类似的重大化工项目，我们都要以这种方式解决?为什么执行中会存在侥幸心理，造成有法不依，执法不严的后果呢［2］?

3 规划环评中开展公众参与应关注的问题

3.1 公众参与的前期准备

开展规划环评的公众参与，前期的准备工作尤为重要，也是提高公众参与时效性的先决条件。在前期工作中，应带着如下的问题开始公众参与前期的准备工作:

(1）公众参与的目的性。

(2）在规划实施的影响范围内涉及到哪些单位、团体，哪些单位和团体将会与规划实施有紧密的联系。

(3）规划环评单位想要从影响范围内所涉及的单位、团体以及当地的群众了解哪些当地的情况，如果对规划本身存有疑惑疑问，哪些可能会从公众参与工作中得到解答，最后，对于规划以及规划环评，还想得到公众的其他的意见和建议是什么。

3.2 公众参与调查的对象和内容

不同类型的规划环境影响评价，所选择的公众参与对象和调查的内容均有所不同。规划环评往往影响的对象不易确定，同时，如果是综合性的规划，要求具有不同知识背景的专家就某方面的专业问题共同参与，因此，规划环评的公众参更关注调查对象及其调查内容。如果是普通的群众，他们了解自己所生活环境周围的实际情况，更关注的是自己的生活受影响的程度，对于这一类的公众，所涉及的调查内容应多注意比较实际的、具体的、与人们的生活息息相关的问题。

3.3 论证会中应注意的问题

在规划环评的公众参与中，由于规划属于较高层次的管理模式，往往需要有具有一定专业知识和技能的人员参加。由于规划的种类不同，所邀请的专家所要求的专业知识技能也会有所侧重，如综合性规划，涉及到多个方面，邀请的专家也是多个方面的专家，而对于专项规划的环评，专家的邀请会局限在一定的范围内。在进行专家论证会时，应注意的问题如下:

(1）明确论证会的目的，想要得到的结果形式。

(2）确保在论证会召开前，将开会的主要内容及材料提前送给专家，让所有参会的专家都了解论证会的目的及想要得到的结果形式。

(3）选择专家的恰当与否决定会议结论的优劣，因此，在选择邀请专家时要考虑专家的专业方向、对要咨询问题的熟悉程度等问题。

(4）为保证与会专家的意见和建议得到记录保留，可要求参会的专家提前将意见和建议的简要内容书写记录，在会后进行收集整理。

4 提高公众参与时效性的措施

4.1 健全公众参与环境影响评价的法律法规

我国目前对公众在环境影响评价中的权力并没有明确的规定，对公众意见和建议的处理也没有硬性的规定，也没有对环境影响评价中的职业准则提出要求，这均影响了公众参与的有效性［3］。公众应有参与到环境影响评价全过程的权利，并将公众参与对环境的监督和管理提升到法律高度。

4.2 完善PEIA公众参与的技术环节

4.2.1 选择合理的公众

公众的代表性是影响环评中公众参与有效性的重要因素。广泛的代表性有利于吸取多方面意见，便于综合权衡。公众参与者除《环评法》中规定的“单位、专家和公众”外，还要特别考虑直接受影响的人群、受影响人群的公共代表及其他感兴趣的团体尽早参与。一般来说，参与评价的公众人数越多，其有效性就越高，但它的成本和操作难度就更大。因此，在执行过程中，不可能把受影响区域内的公众都作为调查对象进行调查，而是从中选取一定数量的调查样本，并对评价范围内不同区域的人群赋予不同的权重，用加权平均法等方法，来保证公众参与意见的客观公正。

4.2.2 选择科学的参与环评的时间

在国外，公众参与的时间贯穿了立项到环境评价结束的全过程。并且在初审、范围界定、报告书的制作、公众审查以及报告书审批等阶段都均设置了公众参与的内容［4］。如何合理的选择公众参与程序的问题，国外许多学者已经形成了共识，就是越早越好。公众越早地介入环境影响评价程序，则对该决策程序产生影响越合理、越科学。如果公众介入较晚，很多决定可能己经得到许可或批准，这时就很难再通过公众的影响来将其改变。

4.2.3 确定合理的参与形式

目前，我国常用的公众参与的两种方法是:公众座谈会和社会调查。公众座谈会提供了一个面对面的交谈机会，使得公众的意见可以直接、准确地被项目方或评价单位所了解，从而做出合理的决策。社会调查是项目方或评价单位把问题制成表格征求意见，这种方式可以使更多的人参与到调查活动中，但其信息的反馈不如座谈会直接。在具体的环境影响评价中，对项目规模小、影响轻微的环评项目，可考虑采用座谈会的方式;对一些项目规模大、环境影响大的环评项目，可考虑综合使用座谈会和下发调查问卷的形式，组织一些素质高、有代表性的人群参与座谈，其他大部分群体可采取下发调查问卷的方法，两者可同时进行。

4.2.4 认真处理公众反馈信息

由于参与调查的公众的生活习惯、文化背景、社会经验及其所受建设项目影响的差异性，其意见必然存在非客观性、非公正性因素。因此，我们要根据其个人特征及其回答问题的类型，对不同的公众意见进行辨证分析。同时，要将公众的各类意见、建议经统计分析，列出采纳的意见，对于不采纳的必须说明理由。公众参与的结果要做为信息发布的重要内容对公众进行及时反馈，让公众明确公众意见采纳结果，从而打消公众的顾虑，增强公众参与的积极性，并利于公众对环评单位，环保行政单位及建设单位进行监督。