邹乐乐，伏 虎，皮 磊，张利华

(1.中国科学院科技政策与管理科学研究所，北京 100190;2.北京大学政府管理学院，北京 100871;3.北京大学软件与微电子学院，北京 100871)

海外创新型城市构建中的治理转型及对我国的启示

邹乐乐1，伏 虎2，皮 磊3，张利华1

(1.中国科学院科技政策与管理科学研究所，北京 100190;2.北京大学政府管理学院，北京 100871;3.北京大学软件与微电子学院，北京 100871)

在分析创新型城市特征基础上，结合海外各创新型城市治理转型实践情况，分析并评价了治理转型的整体趋势。当前海外创新型城市在政府治理上已呈现出构建制度软环境、诱致新消费需求、扶持新技术转化等趋势，在我国创新型城市创建中应充分汲取并借鉴国际经验，在扶持重点、治理方式、服务形式等治理手段方面有所创新。

创新型城市;治理转型;城市治理

一、引言

创新型城市是指以创新为城市发展主导战略的城市发展模式，城市为达成战略突破、产业转型、经济与社会协调发展等目的，由要素驱动向创新驱动转型的过程［1］。创新型城市与传统的工业城市相比，在经济社会发展动力、基本生产要素、经济发展方式、产业结构与产品形态、劳动力构成等方面有着显著差异。

首先，创新型城市是以创新而非规模驱动作为经济社会发展的动力，创新成为城市社会的普遍自觉行为;其次，创新型城市以知识、高素质人才、信息及信息网络为基本生产要素;有别于资本、资源、劳动力等传统生产要素［2］;再次，创新型城市依托上述要素进行整合以实现创新发展，而非如工业城市更多地依赖单类资源实现经济增长;同时，创新型城市以第三产业而非第二产业为主导，高新技术产业与经过技术改造升级而成为现代高效化的传统产业成为主体，创新型城市更多地进行非物质性产品生产;最后，创新型城市以脑力劳动者为主，创新型人才成为创造、分享与管理社会财富的主体［3］。

创新型城市的上述特征需要在政府治理层面有针对性地予以引导，尤其是需要提供创新型城市发展所需的软环境及产业规划［4］。以国际创新型城市为例，美国硅谷地区政府并不直接参与产业发展过程，通过为硅谷的腾飞提供风险资本准入和创业配套制度条件，营造了一个有利于创新的环境。而台湾新竹、印度班加罗尔和日本筑波科学城的建立和发展则是政府直接主导的产物。世界范围内各创新型城市的发展过程都体现着政府治理的深层次影响，政府治理方式也体现为由直接政策优惠到制度软环境构建、由加大创新供给向诱致新消费需求、由推动产业变迁向扶持新技术转化等新的动向。本文将在回顾国际各创新型城市治理经验的基础上，就其治理转型的趋势进行分析，并从中发掘出对我国的启示意义。

二、从直接政策优惠向构建制度软环境转型

在硅谷发展壮大过程中美国政府起到间接扶持和引导作用，政府通过制订各类创新政策、完善创业创新相关法律规章，间接地为硅谷地区高新技术产业发展创造条件，取代直接的金融投资、财税扶持及其它物质激励。在创新创业最为重要的软环境塑造方面，美国法律高度重视对产权和专利权的法律保护，保障了风险投资人、发明人、经理人及用户在内的整个创新互惠系统。如《加州投资政策与指南》中重点强调了企业保护和专利保护;而硅谷当地的政府治理充分借鉴了“新公共管理”的思想，在城市管理过程中充分吸收和学习企业管理的先进经验，以高科技公司、产业的各种需要为导向，不断改善基础实施优化生活环境，尽可能地为高科技产业发展提供良好的软环境，但绝不“越俎代庖”。

新加坡在建设创新型城市的过程中围绕提升城市竞争能力，建立着眼于长期战略的政策体系。为鼓励企业创新和吸引跨国公司，新加坡制定了一系列知识产权保护政策:如建立网上商标和网上专利注册系统;提供跨数据的专利查询服务;修改法律将盗版行为入刑;为知识产权服务业发展提供税收激励等。为满足建设创新型国家对人才的需求，新加坡不断对教育体制进行改革:新加坡政府特别设立了专门从事国家人力资源培养和开发的专门委员会，以未来国家人力资源问题的研究作为主要任务，建立了旨在能让国民在不同阶段都能提升自己的新的全国性教育制度。新制度的教育方针强调职业培训、国民教育和创意思维，其核心是让每一个新加坡人都成为有创新能力的人才［5］。作为发展优质基础设施，搭建自主创新的基础支撑平台的举措之一，新加坡政府推出的“信息技术2000计划”以国家信息基础设施的综合发展为核心，通过计算机把新加坡所有的家庭、学校、政府各个部门都连成一个大的通讯网，实现所有的信息都能够高速交换、贮藏和共享［6］。

从上述创新型城市的治理实践我们可以发现，良好的投资环境是创新和发展的生命线。这里的投资环境主要包括硬环境和软环境，其中硬环境指各类基础设施、科技园区、企业总部等，软环境则包括法律环境、公共服务水平和相关政策保障。相对而言，软环境更为关键，因为产业转型升级在需要高质量的基础设施支撑的同时，更需要高质量的软环境保证。完善的基础设施及其配套、低廉的土地和人力成本、优厚的税收优惠、巨额的政府直接采购等在短时间内可以增强对企业的吸引力，但从长远来看，必须建设完善的制度环境。这就要求政府以企业的发展需求为导向，对涉及企业发展的科技活动的组织与管理、科技成果流通、专利、版权、知识产权、环境保护、标准化、人才、资金等各方面构建完善的制度和法律体系，长远地、稳定地维持企业的发展。而发展中国家在打造创新型城市过程中往往将直接政策优惠与软环境建设混为一谈，如班加罗尔在给予外来投资相当数量优惠的同时在制度建设上少有作为，形成了如科技成果转化率低、环境保护标准滞后等后果，阻碍了进一步发展。

三、从加强创新供给向诱致新消费需求转轨

美国政府资金为硅谷早期发展奠定了基础，在上世纪60年代前体现为政府对创新行动和创新企业的直接支持，其后体现为间接扶持并诱致新消费需求的产生。二战期结束后，美国政府很大部分的研发投入和国防投资通过“军转民”、“订单式”流入硅谷的高科技企业，国防科工系统多次向硅谷研究项目直接提供联邦补贴，支持高新技术研发，如硅谷著名的仙童半导体公司就曾多次获得美国军方的巨额订单为其生产晶体管和集成电路。在上世纪50年代末到70年代初，美国政府在硅谷用于半导体产品的研发投资，相当于同期私人部门投资总和，而网络的诞生以及硅谷早期网络公司的发展也是美国政府投资的产物。值得注意的是，上述政府治理中并非以主导者身份而是以购买者身份出现的，这种间接购买服务的形式既能够提升创新型城市诱致新消费需求的能力，也避免了过多过滥政府直接供给造成的全社会福利损失。

而发展中经济体政府对于产业发展通常采用直接方式，典型如台湾新竹。上世纪70年代，台湾地区决定设立新竹科学园区以谋求科技上的新发展，带动产业升级和劳动生产率的提高。新竹科学园区最初定位于高科技产品的研发制造，园内企业以高技术制造业产品出口为导向，因此园区所需的资金、技术和人才都从外国引进，最大限度地刺激高新产品生产和供应。上述目标和定位在发展初期能够避开同美日竞争，但这种通过产业集聚人为提供创新产业供给的发展思路面临着主导产业变迁后原发展模式增长乏力等问题［7］。因此，由政府主导并直接推动的创新型城市发展方式固然可以短期见效，但往往难于持续、后继乏力。而美国政府的诱致新消费需求的推动方式效果更好。当存在实际或潜在需求时，市场会自发调节产业方向，企业也将作为创新活动中最活跃的元素参与其中。因此，在产业结构调整与转型升级方面，政府应该从加强创新供给转向诱致新消费需求，将战略新兴产业本身的扶持转为对其上游研发环节和下游市场规模的培育，以新消费需求的创造激发市场主体活力。

四、从推动产业变迁向扶持新技术转化转变

硅谷地区高新产业世界领先与其完善的技术转化能力和环境直接相关，前沿技术、新设想迅速付诸实施并产业化保证了硅谷地区各类产业接替。在产业变迁过程中，风险投资被誉为是高科技企业成长的发动机，美国近一半的风险投资公司设立在硅谷。硅谷汇聚的既了解技术又懂得管理的风险投资专家，根据自己丰富经验判断技术发展的未来走势、鉴别创业者的素质和创新价值，并尝试将有潜力的项目孵化［8］。而美国纳斯达克股票市场为风险投资者提供了良好的退出渠道，也是高科技创业企业获得发展资金、创业者收获个人财富的重要来源。在硅谷诞生的许多著名高科技公司都是在风险投资的支持下发展壮大的，包括IBM、苹果、英特尔、谷歌、特斯拉等。在硅谷，高新技术与风险投资结合、风险投资家与科技企业家联手成为该地区崛起的重要因素，风险投资则成为硅谷高科技产业发展和不断升级的助推器和指示器。

产业转型与技术转化的核心差异在于:前者依赖政府主导的产业接替进程，而受制于产业演进的不确定性和不可控性，在政府主导的过程通过调整各创新要素价格、采用激励杠杆等主导微观企业经营重心，导致产业只能采用跟随策略进行追赶式模仿;而技术转化着眼于未来收益的潜在需求和中长期需求，在出发点上直奔技术应用和商业转化，由此衍生的企业主体激励动机更强，在优胜劣汰后将形成更有效率的生产要素组合形式［9］。

我国的现实是，产业的转型和升级靠政府制定产业规划、靠针对性招商，往往是事倍功半。因此，政府必须转变思路，从关注产业变迁转向关注新技术转化能力的培养，核心是把风险资本的培育作为促进高新技术产业发展的基础性工作，视为科技成果产业化的有效手段。风险投资管理的核心问题是健全服务与监管体系，规范风险投资的规则，形成风险投资社会化和市场化，提高风险投资能力。在风险投资过程中，投资者、资本经营者和风险企业均有较大的风险，各自的行为规则与风险资本市场稳定、企业与个人利益息息相关。因此，在政府治理上可学习美国政府推动成立国家风险投资协会(NVCA)的做法，制定风险资本相关规范性文件与投资指引，为交流投资资讯、进行人员培训、组织联合投资、改善投资环境、拓宽资金来源和投资渠道等提供全方位的服务［10］。

五、海外创新型城市治理经验对我国的借鉴

海外各创新型城市治理转型经验对于我国建设创新型城市具有重要的借鉴价值，主要体现为政府在创新型城市创建过程中的扶持重点、治理方式、服务形式等的变化，下面将以我国北京、上海、西安、深圳等城市为例阐释上述治理转型经验对我国创新型城市治理的启示。

(一)在创新城市体系建设中应突出企业主体地位，加快形成产学研官相结合的创新网络

海外创新型城市所体现的诱致新消费需求、扶持新技术转化等治理转型体现着以企业为主体的特点。上述特点要求企业将创新作为自发和内生的动力源泉，并通过企业之间的社会关系网络与其他各类社会主体相联系，形成微观创新生态网络使各类潜在和尝试性的创新行为发生成为可能。

大学和科研机构是形成地区创新优势的必要条件之一。上海之所以将“科教兴市”作为主战略，就是充分依托人才和科技两大资源构建创新型城市。深圳在建设创新城市的过程中，为弥补自身大学和科研机构稀少的劣势，深圳市政府与清华大学、北京大学、哈尔滨工业大学等国内知名大学联合在深圳设立研究生院，并专门制定了“深圳市促进科研机构发展行动计划”和“招研引智”实施方案，促进国内外高校和院所落户深圳，大力支持科研机构与深圳企业开展对接与合作。北京市的科教资源与国内其他城市相比拥有无可比拟的优势，尤其在中关村地区聚集了一大批创新型企业、大学和科研机构，形成了领先其他城市的产学研相结合的创新网络和我国规模最大、结构最完善的区域创新体系。

(二)要以不同城市和区域的功能定位和自身特色为依据，选择所依托的关键产业和技术，实现由创新活动向有效需求的转化

海外各创新型城市发展经验表明，政府应将治理重点放在立足区域定位、现有技术转化、满足潜在需求上面，不宜依靠国家战略、区域发展战略向特定产业转型过度倾斜，而是将形成有效需求摆在突出位置。

从我国各地实践来看，深圳将自主创新为特征的高新技术产业作为第一支柱产业;上海杨浦区以建设科技创新型城市为目标;西安则把创意产业和软件服务外包作为发展的重点［11］，并已经形成了电子信息、先进制造业、生物医药及汽车产业等四大主导产业集群［12］。北京市则围绕“首都定位”和“服务功能”，尝试构建依托软件产业、微电子产业、生物医药产业和新材料产业的特色首都创新体系。上述创新型城市创建过程或多或少地反映了我国目前城市治理中仍以产业变迁的思路为主，较少考虑将新技术向有效供给转变。未来创新型城市治理实践中要以有效需求的目标，推动各地区围绕自身特色凝练发展方向。

(三)政府在推动创新型城市体系形成中起着举足轻重的作用，不同的治理思路和倾斜领域将直接影响到城市的未来发展

从海外各城市创新实践来看，政府在布局产业行业规划、突破资源禀赋束缚、培育各类创新要素、实施产业重大科技专项攻关以及加强当地基础设施建设方面，不仅扮演着系统整合者的角色，也越来越多地以服务者和引导者的身份参与到创新活动之中。

深圳是国内最早提出建设创新型城市和实施自主创新战略的城市之一。深圳建设创新型城市的成功与政府的廉洁高效、移民城市包容多元自由的创业文化、经济特区的政策优势以及一系列人才培养和引进政策密切相关。北京市政府也尝试构建一个包括创新政策、创新人才、创新文化在内的完整创新生态。当全社会对创新活动形成共识与合力，各地的创新型城市建设才有希望。

［1］任新民.创新型城市构成要素问题新析.中共南京市委党校学报［J］.2008，(6):42-48.

［2］王程韡.创新型城市之思:多重资本的生产与分配视角［J］.科学学与科学技术管理，2011，(4):5-12.

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The Management Transformation of Creative City Construction Abroad and Its Enlightment to China

ZOU Le-le1，FU Hu2，PI Lei3，ZHANG Li-hua1
(1.The Institute of Policy and Management，Chinese Academy of Sciences，Beijing100190，China;2.School of Governmental Management，Peking University，Beijing100871，China;3.School of Software and Microelectronics，Peking University，Beijing100871，China)

Based on the review of the management of global creative city，analyzed the experience of the management transformation of the trend in the paper，and points out that the global creative urban management has presented big transformation trend such as the perfect institutional environment，create consumption demand，support technology transformation，and then expounded the transformation of governance in Chinese creative urban governance.

creative city;transformation of governance;urban governance

P290

A

1002-9753(2013)10-0096-05

2013－03－26

2013－08－19

邹乐乐(1977－)，女，山东乳山人，中国科学院科技政策与管理科学研究所副研究员，博士。通讯作者:张利华。

(本文责编:瑞 源)