□黄伟军

（平阳县公安局，浙江平阳 325400）

户籍制度改革的实践思考
——以平阳县为例

□黄伟军

（平阳县公安局，浙江平阳 325400）

户籍制度改革是当前一项重要的社会管理创新工作。平阳县作为全省农村综合改革试验户籍制度改革试点地区和温州市“三分三改”户籍制度改革先试先行地区，对户籍制度改革工作进行了有益的探索和实践。户籍制度改革的关键就是要剥离各项依附在户籍制度之上的利益关系，实行“一元化”管理。因此，要实行农民合法权益固化，城乡统一的户籍制度和“同城同待遇”。

人口管理；户籍制度；“一元化”改革；平阳县

平阳县是浙江省农村综合改革试验户籍制度改革试点地区，也是温州市“三分三改”户籍制度改革先试先行地区。户籍制度改革作为加强和创新社会管理的重要举措，它涉及依附在“二元”户籍结构上的社会保障、劳动就业、医疗卫生、计划生育、文化教育等方方面面城乡差别政策，直接关乎广大人民群众的切身利益。户籍制度改革情况复杂，干系重大。在此，笔者结合平阳县实践，就如何推进户籍制度改革谈些看法。

一、推进户籍制度改革的重要意义

户籍制度改革符合国家提出的发展方向，在加快推进城乡一体化发展、逐步废除城乡权利不平等、切实保障农民利益、让农民更多享有教育、住房、社保等基本公共服务和社会福利方面将发挥重要而深远的作用。

（一）户籍制度改革是城乡经济社会一体化发展的迫切需要。根据温州市委市政府“三分三改”的总体部署，平阳县已进入城乡统筹发展的新阶段，但随着农村改革发展的不断深入，城乡二元结构的体制性障碍越来越突出。特别是受传统农村产权制度的制约，大量应当向城镇转移的农村人口难以实现顺利迁移，农村资源难以发挥集聚和规模效应，城镇发展缺乏人口流动支撑，城乡要素自由流通缺乏制度保障，城镇化提升工业化和带动农业现代化的作用得不到有效发挥。改革户籍制度，打破城乡二元结构，对于全县进一步增强发展活力、形成城乡经济社会一体化发展新格局显得越来越迫切。

（二）户籍制度改革是切实保障农民利益的重大举措。1959年，我国颁发第一部《中华人民共和国户口登记条例》，确定一套严格的户口管理制度，按照户口的性质来执行科教、文卫、医疗、就业等系列政策。长期以来，由于户籍限制以及与户籍制度捆绑在一起的养老、教育、医疗、住房等制度与福利，农民不能与城市居民享有同等的制度保障。从解放初期开始，农民一直养育着城市居民，用自己最好的粮食、最优质的棉布供应城市居民。现在，国家的城市化发展到一定的程度，也正是反哺给农民的时候，也就是“工业反哺农业”、“城市反哺农村”。所以要进行户籍制革改革，既要保留农民既有的利益，又要让农民安心进城，享受城镇居民拥有的权益。

（三）户籍制度改革是当前经济社会发展的大势所趋。改革户籍制度，将有利于消除农村人口向城镇转移的政策性、体制性障碍，依法保障其在城乡两地的合法权益；将有利于加快城乡资源要素合理流动，促进人口合理布局和就近转移；将有利于同步推进工业化、城镇化和社会主义新农村建设，加快形成城乡经济社会一体化发展的新格局。当前，从中央到省市都明确指出，要加快推进户籍制度改革，推进城乡一体化新格局。2012年初，浙江省委省政府专门推出《关于推进统筹城乡综合配套改革、积极推进农村改革试验的若干意见》。2011年12月，浙江省农村改革办公室确定在改革前沿阵地温州搞试点，要求温州确定一个县市区搞试点，最后浙江省农村改革办公室考虑到人口数量等综合因素，认为平阳县比较适宜，确定平阳县作为全省试点县。党的十八大、今年全国“两会”及中央、国务院“一号”文件都对户籍制度改革工作提出明确要求，指出“有序推进农业转移人口市民化”、“加快改革户籍制度，落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策”、“有效保障农民财产权利”、“努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”等；公安部有关专题会议也明确提出，“小城市和小城镇放开落户限制，建立实施居住证制度”等要求。

二、推进户籍制度改革的主要内容

户籍制度改革的关键就是要剥离各项依附在户籍制度之上的利益关系，还原户口本来的社会管理功能，突破当前社会管理工作中附加于户籍制度上的各项政策数量多、情况复杂的状况，从此不再人为地以农业和非农业户口性质来区分人员，来分配利益。在户籍制度改革中，涉及的主要内容有以下几方面。

（一）户口登记迁移政策。实行城乡统一的户口登记制度，在全县取消农业、非农业性质户口以及由此而派生的自理口粮户口、定销粮户口等各种户口类型，统一登记为“居民户口”。户籍制度改革后，公安机关不再受理“农转非”、“非转农”等有关户口性质变更申请业务，公安机关在换发居民户口簿、制作常住人口登记表、开具户口准迁证、户口迁移证等户口证件时，不再标注农业户口、非农业户口性质。通过改革创新，推行户口登记备案制度，放宽城镇落户政策，对城镇落户政策进行适当调整和完善。

（二）相关政策的改革。按照“消除差异率先并轨、缩小差距逐步并轨、承认差别维持现状”的总体要求，坚持突出重点、分步实施、逐步并轨，稳步推进户籍配套政策改革。对城乡户籍居民之间存在的一些差异，条件已基本成熟的领域，率先实行城乡一体；对一些条件正逐步成熟的领域，制定相关配套政策，明确步骤，逐步缩小城乡差距；对一些暂时难以突破的，继续执行现有政策。

（三）农民权益的保障。改革户籍制度，既要保留农民原来的利益，比如土地山林承包经营、宅基地使用、农村房屋拆迁安置、计划生育、民主权利等所有权益或政策享受，又要落实配套政策所需的经费，确保户籍制度改革后落户城镇的农民享有城镇居民拥有的权益。

三、推进户籍制度改革的阶段性成效

户籍制度改革试点以来，平阳县紧紧围绕浙江省、温州市的总体安排和工作要求，抓住改革重点，把握时间节点，积极稳妥推进户籍制度改革，取得阶段性成效。

（一）股改、地改工作基本完成。目前，全县股改、地改工作已完成99%，基本实现土地利益确权和农业资产资本化，农民对自己拥有的股权、农用地享有自由处置权，不会因居住地的变化而丧失，可以毫无牵绊地自由流动，这就为户籍制度改革试点工作的顺利开展打下坚实基础。

（二）多样化户口全面清理。全县原有的户口分农业、非农、蓝印、自理、其他五种性质。户籍制度改革试点工作启动后，本着尊重历史的原则，统一更改为“农业或非农业”两种，清理率达100%，为户籍制度改革工作顺利推进消除障碍。

（三）相关政策全面梳理。户籍制度改革工作的核心和难点是剥离现有依附在户籍上的差别政策。对此，全县按照“由下至上、主动对接”的思路，通过反复论证和征求意见，共梳理出12个部门28项依附在户籍上的政策规定（其中，涉及中央层面的有9项、涉及省级层面的有10项、市级层面的有1项、县级层面的有8项）。在全面梳理的基础上，多次与省、市有关职能部门进行对接、汇报和研讨、评估，按照“消除差异率先并轨、缩小差距逐步并轨、承认差别维持现状”的总体要求，进行区别对待、一一对号、初步确定。其中，“率先并轨、一步到位”的有失业保险、城乡养老保险、低保等9项政策，“逐步并轨、逐步到位”的有教育、退伍兵优抚等2项政策，“维持现状、暂时保留不调整”的有计划生育、农村宅基地使用权、土地承包经营权等17项政策。

四、推进户籍制度改革的机制建设

根据中央推进城镇化、实行城乡统筹的精神，结合平阳县情和实际情况，加快深化机制建设，全面推进户籍制度改革。

（一）实行农民合法权益固化。

1.股权。户籍制度改革后，进城农民不改变村集体经济组织成员身份，不改变其原有的权利、义务，其拥有的股权可依法继承和在本社社员中转让。户籍制度改革后户籍迁入农村的居民，不再享有该村集体经济组织成员身份。

2.地权。户籍制度改革后，保留进城农民原有的土地、山林承包经营权，鼓励和引导其依法自愿有偿流转；保留原有的宅基地使用权、房屋所有权，鼓励其自愿有偿退出，但不再享有新的宅基地分配权等权利；继续享受农村房屋拆迁安置政策。

3.计划生育政策。户籍制度改革后，进城农民继续执行原户籍所在地农村居民的计划生育政策以及农村计划生育家庭奖励扶助政策；国家和省、市有新规定的，从其规定。

4.民主权利。户籍迁入城镇的进城农民，因户籍的迁移不再享有农村选举权等民主权利，与城镇居民一样在户籍所在地登记选举。在城镇取得登记备案证明的进城农民，因其户籍仍在农村，继续享有农村选举权等民主权利。

5.农民专业合作社登记政策。户籍制度改革后，进城农民继续执行农民专业合作社登记政策，国家和省、市有新规定的，从其规定。

6.其他政策。对特定农民群体享有的政策或权益保持不变。比如已建、新建或续建的大中型水库移民后期扶持政策，征兵文化程度政策，政策性农村住房保险等政策。

（二）实行城乡统一的户籍制度。

1.建立“一元化”登记制度。以“户口一元化、统计分类化”为目标，通过户籍制度改革，取消农业和非农业“二元化”户口性质划分，统称为“平阳县居民户口”，形成“一元化”户籍制度的总体框架。公安机关在居民户口册上对原农业和非农业户口人员不加注相关标识，以历史数据库作为改革初期身份识别和人口统计依据。

2.建立本县籍流动居民居住登记备案制度。出台《平阳县籍流动居民居住登记备案规定》，对离开户籍的跨乡镇居住的以及本乡镇内从农村到集镇的本县籍流动居民实行居住登记备案。流动居民在居住地实际居住一年以上，并同时具有合法稳定职业、合法稳定住所、缴纳社会保险的，可在居住地辖区派出所申请登记备案后，凭公安机关出具的登记备案证明，享有就业、教育、社会保障等权利，实行“同城同待遇”。

3.建立户口自由迁移政策。出台《平阳县户口迁移相关政策调整若干规定》，推出购房户口迁移、人才引进落户、投资纳税落户等三项户口迁移政策，扎实推进平阳县城乡一体化户籍制度改革。本县居民购房户口迁移不受购房面积、购房金额限制；以户内人均面积不少于10平方米为前提条件，房屋共有产权人最多可迁入3户；本县居民购买60平方米以上房屋的，自产权证登记之日起2月内，还可以申请2名产权人直系亲属之外的本县居民户口迁入。

（三）实行“同城同待遇”。为了推进统筹城乡建设，促进城镇人口集聚，鼓励农民迁徙进城，根据平阳县经济社会发展状况，对实际居住在城镇的居民实行“同城同待遇”。对户籍制度改革后落户城镇或取得登记备案证明的农民，在享有原来权益的基础上，还享有与当地城镇居民同等的权益，确保实际居住在城镇的居民平等享受城镇各项基本公共服务和社会保障。

1.完善教育相关政策和义务教育保障机制，加快推进全县公共教育资源的均衡配置和教育基础设施建设，落实学生入学分类管理办法，充分保障户籍制度改革后原农业户口居民子女进城后顺利入学。

2.完善公共租赁住房保障政策。原农业户口居民在户籍制度改革后落户城镇或取得登记备案证明的，可以享受与当地城镇居民同等的公共租赁住房保障，已经拥有宅基地或享受农村拆迁货币补偿未满3年及已享受农房改造集聚并置换人均建筑面积达到25平方米的，将不得享受公共租赁住房。

3.建立城乡统一的失业保险制度，实行统一的失业保险征缴和待遇享受。

4.建立城乡统一的职工基本养老保险制度，取消职工基本养老保险户籍限制。

5.建立城乡统一的养老保险遗属生活困难补助，实行统一的补助标准。

6.建立城乡统一的最低生活保障政策，实行统一的保障标准。

7.建立城乡统一的退役士兵一次性经济补助金政策，实行统一的补助金发放标准。

8.建立城乡统一的重度残疾人生活保障政策，实行统一的保障标准。

9.建立城乡统一的城镇“三无”、农村“五保”供养政策，实行统一的保障标准。

五、推进户籍制度改革应把握的关键问题

平阳县户籍制度改革在一些政策上有所突破，但面临的困难和问题依然很多。因此，在推进户籍制度改革中，必须紧紧把握三个重点问题。

（一）实质要重于表象。户籍制度改革改什么？关键是改实质。改革中，户籍登记、迁移制度的改革仅仅是表象，实质性问题是要剥离依附在户籍制度上的各项利益关系。从目前广州等国内一些城市的改革情况看，大部分地方只注重形式上的改变，不注重内容上的变革，只是由公安机关在户籍登记上统一登记为“居民户口”，对涉及政策性问题不作改革。而要深入推进户籍制度改革，其难点就在于对依附在户籍制度上相关政策的剥离、调整和突破。因此，从公安机关作为部门这一层面，主要改“形式”，改革后，公安机关实现城乡统一的户口登记制度，取消农业和非农业“二元化”户口性质划分，统称为“平阳县居民户口”，形成“一元化”户籍制度的总框架。政府作为整体这一层面，主要改“内容”，政府各相关部门要及时做好对依附在户籍制度上相关政策内容的调整，制定出台社会保险、社会救助、低保、退伍兵优抚等配套政策和实施细则，并在财力安排上予以保障。

（二）确权要先于改革。农民是户籍制度改革的重点，农民的需求意愿直接影响改革的方向。农民盼什么？关键是盼确权。只有农村各项权益确权到位，才能为农民进城奠定基础。农民盼望既能保留宅基地使用、土地承包经营、计划生育和林地承包经营等农业户口的权益，又能享受教育、医疗等城镇居民的权益。通过对农民的座谈和问卷调查发现，城镇最吸引农民的，前三位分别是教育、医疗和社保；农村最重要的权益，前三位分别是土地、计划生育和集体资产股份。认为除了受教育等权利外，在农村的利益要比城镇多。因此，要先固化农民原有的权益，才能引导农民向城镇集聚，进而推进改革工作。

（三）配套设施的完善要难于一次性资金的投入。政府难什么？关键难投入。改革需要“真金白银”，推行户籍制度改革面临的成本投入将是一个很大的数目。改革后，部分农民迁移进城，享受“同城同待遇”，必然会加大社会保障和公共财政的负担，将直接考验财政支付能力和城镇承载力。从平阳县来看，如果实行“同城同待遇”，就政策调整方面初步预算每年需增加财政支出约3200万。但是对政策性投入来讲，更难的是教育、医疗、社保、城镇基础设施建设等方面的投入，由于城乡差距较大，城镇较好的教育、医疗等资源紧缺，承载能力有限，短期内难以解决。因此，一方面上级政府对改革地区要予以帮助，提高地方财政用于教育、医疗、社保的资金比例，加大财政转移支付力度；另一方面，进一步完善城镇发展总体规划，优化公共服务设施布局，加大投入力度，加快建设步伐，力争在“十二五”末，城镇公共服务承载能力能满足现实需要。

（责任编辑：王玉叶）

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1674-3040（2013）04-0040-04

2013-06-21

黄伟军，中共浙江省平阳县委常委、县公安局局长。