于兴新

（铁力林业局，黑龙江 伊春 152500）

黑龙江国有林区实施天保工程后续发展对策研究

于兴新

（铁力林业局，黑龙江 伊春 152500）

从黑龙江国有林区基本现状、天保工程实施以来的实际情况出发，客观地评价了实施“天保”工程取得成效及实施“天保”工程过程中存在的主要问题。从重新调整森林区划、调整资金使用结构、大力发展后续产业、剥离社会职能、进行体制创新等方面，提出了实施“天保”工程后续应采取的对策措施，以确保“天保”工程目标的顺利实现和黑龙江国有林区经济、生态、社会的可持续发展。

国有林区；天保工程；项目管理

1 黑龙江国有林区天保工程实施概要分析

1.1 黑龙江国有林区自然环境情况

黑龙江国有林区主要是指黑龙江森工集团所辖的区域，共有四个林业管理局、40个林业局、624个林场（所），是全国最大的国有重点林区，全部为天保工程实施区。总经营面积1 005万hm2，林区总人口143万人，其中在岗职工31.1万人。建国以来，森工林区共为国家生产5.03亿m3,占全国木材产量的21％。共营造人工林保存面积283.7万hm2。上缴利税114.7亿元，向地方营林事业提供育林基金11亿元，为国家社会主义建设和促进林区社会进步做出了巨大贡献。黑龙江国有林区总经营面积为全省国土总面积4 540万hm2的22％。林区林业用地面积为936万hm2，有林地面积826.2万hm2,其中81.5％为天然林，18.5％为人工林。全区现有活立木总蓄积6.23亿m3，在总蓄积中，林分蓄积5.79亿m3，疏林和散生木0.44亿m3，有林地平均公顷蓄积73.1 m3，林木年总生长量2 485万m3。在用材林近成过熟林中，针阔蓄积比3.5:6.5。经过50多年的建设与发展，目前已形成了以营林、木材生产、林产工业、多种经营等为主的较为完整的森林工业体系和林区社会体系[1]。

1.2 黑龙江国有林区实施天保工程取得的成效

1.2.1 林区经营理念发生了深刻变化

黑龙江森工国有林区的天然林资源保护工程在黑龙江、乌苏里江、松花江、牡丹江、绥芬河流域内，所属的四十个林业局和其他相关单位全面实施。实施天保工程后，由于木材产量大幅度调减，过去完全依赖木材生产维系林业企业经济发展的基础已基本打破，黑龙江森工林区呈现出积极调整产业结构、大力发展木材精深加工及非林非木产业等连续产业的格局；工程区各实施单位生态意识得以增强，保护森林资源已成为各林业企业的自觉行动；企业与职工的关系发生了根本的变化，更多的职工通过自主经营走上了经济发展的道路。

1.2.2 森林面积、森林蓄积和森林覆盖率提高

大幅度调减木材产量，八年减少森林资源消耗量很大；同时取消了水灾材等资源消耗，有效遏制了计划外超采。加大了森林资源保护的力度，强化了森林防火、病虫害防治工作，森林火灾发生率、森林过火率、病虫害发生率大幅度下降。清理回收林地4万hm2，退耕还林3.8万hm2。天保工程实施以来，森林蓄积净增长7 917.5万m3，按蓄积出材率60％，平均售价522元，平均成本157元计算，累计增加木材效益173.4亿元，增加生态效益1 014.3亿元。其中水源涵养效益增加250.6亿元；保持和改良土壤效益增加440.6亿元；净化大气效益增加321.9亿元；森林景观效益增加1.2亿元。由于森林面积、蓄积的增加，林分质量的提高，生态环境明显改善。

1.2.3 职工生活质量得以提高

富余人员得到合理分流与安置，维护了林区社会的稳定；养老保险统筹政策的落实，保证了林区社会的安定；林区职工就业结构发生很大变化。实施天保工程之前，职工生活及其困难，各类社会矛盾并发，社会治安极度恶化，上访不断。实施天保工程之后，林区广大职工过去依赖木材资源的思想观念发生了巨大转变，积极发展林下种植、养殖业，向第三产业及多种经营转变，林区职工就业结构发生很大变化，林区职工的人均收入水平逐年提高，精神面貌焕然一新。

1.2.4 林区经济得到发展

①林区产业结构优化。林区经营思想的变化，带来了林区产业结构的变化。一是加快转产项目建设。国家林业局下达匹配国家资本金计划的项目14个，共完成投资2.49亿元，其中国家资本金0.57亿元；二是大力发展以绿色食品和北药开发为主的多种经营产业；三是加大了林产工业企业改革力度，调整了产业布局；四是走出国门，有多家森工企业赴俄罗斯开展森林采伐和木材加工的合作。通过产业结构调整，林区产业产品结构得到优化。②林区所有制结构的变化。实施天保工程之前，黑龙江国有林区经济结构单一，主要是全民经济和集体经济两种经济形式。天保工程实施后，各地区加快了企业改革的步伐，使合资企业、外资企业、股份制企业、私营企业得以快速发展。③资源利用结构的变化。实施天保工程前，林区资源利用以木材资源利用为主。实施天保工程后，林区资源结构发生了较大的变化，已由木材资源开发利用为主向非林非木资源的开发利用转变。

天保工程实施以来，尽管由于木材产量调减而使木材生产产值有所降低，但由于林区产业结构的调整、木材精深加工项目的发展，而使得总产值、增加值和利润都较实施天保工程前的1997年有了大幅度的提高。

1.2.5 林区可持续发展能力增强

天保工程实施以来，通过国家政策的扶持和林区广大职工的不懈努力，林区资源、生态、经济、社会都有了很大变化，林区可持续发展能力较实施天保工程前有了显著的提高，为今后林区长远发展奠定了坚实的基础。森林资源的增长为林区可持续发展奠定了物质基础；接续产业的发展使林区可持续发展成为可能；社会事业的发展为林区可持续发展奠定了基础；技术水平的提高、管理体制的不断创新为林区可持续发展提供了支撑[2]。

2 黑龙江国有林区天保工程实施存在的问题分析

2.1 地方配套资金难以落实，影响工程最终目标的实现

企业普遍反映地方配套工程资金到位率极低。工程任务重和投资量大的，地方配套资金的比例也大，地方配套资金不能到位在很大程度上影响了天保工程实施方案的具体落实。

2.2 混岗职工没有分流安置，成为森工林区的不稳定因素

林区大量的混岗职工得不到安置，已成为林区社会不稳定的重要因素。黑龙江国有林区在开发建设特定历史条件下形成了大量的集体混岗职工有18.9万人，这些职工长期在林业企业生产一线工作，与全民职工同工同酬，不仅为林区开发建设做出了贡献，而且与企业也形成了事实上的劳动关系。但是在天保工程职工一次性安置政策中未包括这些混岗职工，且企业也无力解决，这在政策上形成了巨大反差致使这些职工多次群体上访，影响了天保工程的顺利实施。

2.3 后续产业缺乏扶持政策，尚未形成木材替代性的支柱产业

黑龙江国有林区天保资金投入基本上是“养人”性的补助，这种投入对缓解企业经济危困、保证职工生活，起到了明显的作用。但从林区的长远发展和森林资源的可持续经营来看，能力还比较脆弱，还没有真正形成国有林区木材替代性的支柱产业，黑龙江重点国有林区木材生产性收入仍然是企业的主要收入来源。天保工程资金投入中没有接续产业项目投入，国家对转产项目也缺少政策性的强有力扶持[3]。

2.4 森林分类区划不尽合理，调减木材产量缺乏科学测算

黑龙江森工林区森林分类经营区划工作从1998年开始历时三年2001年底结束。此间相关政策和规定几经变动，加之对于分类经营的意义和目的理解不透，使得现行分类结果存在一定问题。主要表现在公益林，尤其禁伐区比例过大，部分地块限地区划不尽合理，同时由于对各林区木材产量的调减量缺乏科学的估算，导致木材定产水平不合理。

3 黑龙江国有林区天保工程后续对策

3.1 合理确定木材产量

林业发展的最终目标是建立比较完备的生态体系和比较发达的产业体系。建议在有效保护现有天然林资源，充分发挥其在生态建设中主导作用的同时，兼顾林业产业化发展需要，对已经区划的三类经营区比例做适当的调整。可在充分论证的基础上，请专家重新确定公益林和商品林调减和调增比例。在保证生态效益的前提下将公益林区中的禁伐区和限伐区适度调减、商品林区适度调增以适应今后林区产业发展的需要。

3.2 完善科技创新和服务体系

依靠科技进步，提高天保工程的科技含量，是解决天保后期问题、实现天保工程后期目标的关键。目前黑龙江森工国有林区拥有10个科研院所，专业科研人员630余人，科技推广站35处，科技人员达400人，基本形成了科学研究、科技成果推广、技术开发、技术服务、技术咨询和科技信息六个系统。科技的发展为实施天保工程提供了必要的保障。①继续开展天保工程的重点技术攻关研究；②围绕天保工程建设进行应用技术研究；③重点进行新技术，新成果组装配套推广。

林业产业要发展必须推广使用先进的工艺、技术和设备，逐步建立以技术研发为中心的研发机构，加大技术创新的投入，引进人才和重视对职工素质的培养。建立完善的企业自身的生产管理、科技开发队伍。同时加强与大专院校、科研机构的联系，加强合作，形成产、学、研联合开发体系，完善林业技术推广和信息网络，开展技术承包、技术参股、领办实体。

3.3 扶持后续产业

目前林区经济属于“输血扶持性”的单向流动，还没有形成“造血发展型”的良性循环。建议重点发展：①建设山野菜、中药材种植、林蛙人工养殖、肉牛（羊）养殖、食用菌、特禽养殖、生猪养殖、家禽养殖等十大基地；②实施森工绿色食品战略，建设绿色食品基地，抢占绿色食品市场；③实施品牌战略，建设森工自己的品牌；④依托资源优势，加快北药开发。广泛开展企院校科技共建，依靠科技，研究开发高科技含量、高附加值的系列化中草药产品，使野生药材资源优势变为经济优势；⑤加大改革力度，建设专业化公司，推进产业化进程。组建产业集团公司，走产业化发展的路子；⑥大力发展个体、私营经济、促进经济结构的调整；⑦加快森林公园建设，大力发展森林旅游业和林区第三产业。

3.4 积极促进职工再就业

随着天然林保护工程的禁伐和限伐，应将原本已是我国产业结构调整中沦为下岗21.6万名富余职工和18.9万名混岗集体职工一次性安置。由于天保施业区大都远离中心城市，就业空间十分有限。建议国家增加一次性安置指标和投入，将18.9万名混岗的集体职工纳入一次性安置范围并与国有企业职工同步纳入养老保险社会统筹，从根本上解决国有林区比较突出的社会矛盾。要广开就业渠道，完善管护承包责任制，积极发展私有林、速生丰产林，大力发展二、三产业，提供市场信息，指导自主创业。引导外出务工，并设立下岗职工再就业培训机构专门指导职工再就业问题。

3.5 合理调整天保工程资金的使用结构

资金不足是影响天保工程后续发展的主要障碍。一方面，存在地方计划落实的资金不能及时到位，导致资金短缺。另一方面，林区用钱观念没有适应经济体制改革的发展，在加上到位资金的使用结构不合理，资金使用效率不高等确是构成资金严重不足的主因所在。现有天保工程资金多是“养人”性补助，在人员安置的矛盾有所缓解的情况下，下阶段的工程资金使用应更多地投向森林资源的培育与管护、接续产业发展等方面。要按照林业分类经营的要求引入经营林业、资源资本运作和区域经济发展的新观念，引入长期战略投资和市场化运作机制，加大森林资源保护培育力度，加大蓄积发展后劲和后发优势的力度，正确处理资源培育保护与开发利用的关系，以解决林区长远发展问题，提高林区可持续发展能力。

3.6 剥离林业企业承担的各项社会职能

为了减轻企业沉重的社会负担，顺利实现天保工程建设的主要目的，建议实行政企分离制度，分离企业办社会职能。林业企业中的公、检、法机构是长期计划经济体制和先有企业后有社会的发展过程而形成的，多年来对保护森林资源和维护林区社会稳定起到了重要作用，但目前的管理体制已经不再适应林业发展的要求。应根据国家和企业的具体实际及时进行调整。林业公安的编制和经费纳入地方财政预算，而公、检、法管理体制改革后，经费纳入地方财政的，由中央的补助经费直接补助给地方。此外，还应在分离企业办中小学、分离企业办医疗卫生机构和分离企业办社会化服务机构等方面加大改革力度，实施市场化经营、企业化管理，实行独立核算、自负盈亏。既可以提高服务质量，取得较好的社会效益，又直接面向市场，提高了经济效益。

3.7 强化职工护林爱林意识

应加大宣传力度，充分利用各种媒体、网络、进行正反两方面宣传。可请专家学者进行专题讲座，也可将有关天保工程方案、有关法律法规、有关森林、环境方面的知识等印成小册子，也可在经营区设立宣传板、公式板，定期公布有关天保工程方面的最新动态。使大家能自觉爱护森林，保护环境，关注天保工程的良好氛围，使全社会的生态道德建设达到一个较高的水平。同时，通过宣传，使社会各界都能了解天保工程情况，为跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业打下良好的基础。

3.8 加大公共基础设施建设的投入

天然林保护工程实施范围广，施业区大多处于边远山区，由于受历史、自然等因素的影响，林业建设的基础条件较差，特别是交通、通讯、科技服务等森林保护基础设施建设十分薄弱，远不能满足天然林保护工程的需要。天保工程实施前，国有森林企业从木材销售中按一定比例提取道路延伸费、育林基金、更新改造和折旧等费用，用于道路、苗圃、防火设施、房舍、局场址给水工程等新建、改造和维修。实施天保工程后，企业因大幅度调减木材产量而失去了主要的收入来源，也无法提取相应的资金，造成林区道路等公共基础设施破损严重，严重影响到营林、森林管护、森林防火、病虫害防治等正常作业，也制约着接续产业的发展，甚至直接影响到群众生活。应加大投入，建立科学、规范、应用的机构和体制，为非公有制林业的发展，为广泛吸纳国内外各界投资林业发展，建立良好的硬件环境。

3.9 加快林区小城镇建设

林业局和林场，是几十年计划经济体制下以木材生产为主要任务而设置的，现林业局和林场的布局已不适应今后的发展。因此，应该调整林场和林业局的布局，撤消或合并部分林场和林业局，建立中心林场和林区中心城镇，加快林区城镇化进程。

[1]党风兰.林业企业经营管理[M].北京:中国林业出版社,1996.

[2]郭菊兰,高尚仁.吉林重点森工企业天保工程实施情况调研报告[J].北京林业大学学报,2005,4(1):53-57.

[3]张会明,柴发熹,刘旭东.天保工程深层次问题的探讨[J].甘肃科技,2004,20(9):13-14.

［责任编辑：路实］

The Later Period of the National Forest Protection Project of State-owned Forest Region in Heilongjiang

YUXing-xin
(Tieli ForestryBureau,Yichun Heilongjiang152500,China)

This paper systematically analysis's the basic situation and actual effects of the natural forestry protection project in the state-owned forestry region of Heilongjiang Province.And then,the main problems that affect seriously the development of this project are found out.This paper puts forward some reasonable strategies and tries to explore some effectual methods for the later period of national forest protection of the state-owned forestry region in Heilongjiang.These official suggestions include revitalizing forest zoning, adjusting the structure of fund use,supporting the follow-up industry project,separating government function from enterprise management and striping every social function that enterprises have to undertake, reforming the mechanism and so on.All these measures will play important roles on the process of the later period of the project and will have deep effects on the sustained development capability of state-owned forestryregion in Heilongjiang.

State-owned forest region;National forest protection project;Project manageme

F326.23

A

1673-5919（2013）02-0024-04

2013-02-19

于兴新（1971-），男，黑龙江兰西人，科长，经济师，从事林业企业管理工作。