□ 杨俊华

（白城市行政学院，吉林 白城 137000）

经济落后地区公共行政教育改革的对策选择

□ 杨俊华

（白城市行政学院，吉林 白城 137000）

现阶段，经济落后地区公共行政教育的发展遇到许多制约因素。这些制约因素主要来自于我国行政管理体制改革的大环境，因为公共行政教育改革应与行政管理体制改革协同进行。本文从三个层面分析了经济落后地区公共行政教育改革存在的问题及其主要原因，在此基础上提出了经济落后地区公共行政教育改革的对策。

经济落后地区；公共行政教育；改革

公共行政教育是我国成人教育的重要组成部分，是培养和提高国家机关工作人员领导能力和管理能力的过程，是全面提升国家行政机关整体运行能力、效率、管理水平的系统工程之一。主要功能是为国家各级管理机关和工作人员提供系统的、管用的和可持续的继续教育服务；其载体是国家各级行政学院、普通大学里内设的行政学院（系）和地方政府、社会开办的相关培训机构。当前，随着改革开放的逐步深入，迫切需要提高国家机关和社会组织的管理能力，提高行政机关和社会组织的管理水平；迫切需要广大公务员抓住机会不断提高个人素养；迫切需要各级政府加大公共行政教育投入力度，不断提高培训能力。

在经济落后地区，公共行政教育既面临着极好的机遇，也承受着巨大压力。诸如：需要改革、理顺公共行政教育体制机制，需要转变行政机关公务员接受继续教育的理念，需要建立和加大政府投入机制和力度，需要提高培训者的水平和能力，需要完善和加强学科体系与教材建设，等等。

一、经济落后地区公共行政教育现状分析

（一）使命感和责任感有所增强，但自觉意识不足

面对经济振兴和全面建设小康社会的战略任务，面对执政条件和社会环境的深刻变化，经济落后地区干部队伍的政治素质、业务本领和工作作风有了很大转变，使命感、责任感有所增强，但还不能完全适应经济社会发展的需要。具体表现在：一是公共行政教育工作者缺少主动意识，仅满足于完成政府布置的培训任务，缺乏积极寻找市场和培训对象，建立新型培训关系，搭建新型培训平台的意识和举措；二是有些干部教育培训虽有计划，但还停留在书面上。上述现象产生的根源是其管理者和培训者没有站在全局和战略高度，没有认识到全面加强干部教育培训工作的重要性和紧迫性，没有认识到公共行政教育工作者肩负的历史使命，没有自觉地投身于促进经济和社会发展的行列之中。

（二）办学条件有所改善，但政府投入明显不足

公共行政教育是公共事业的重要组成部分，是提高经济、社会管理者和服务者水平的工具，政府投入是其建设和发展的主要动力源。在经济发达地区，政府对公共行政教育投入力度很大。一方面，留住和吸引了一大批高端人才，保证了较高的培训质量和学术声誉；另一方面，由于其行政教育基础设施和教学设备现代化程度很高，又为达成上述目标提供了保障。但在经济落后地区，尽管政府多年来也有一些投入，然而，由于地方财政捉襟见肘，无暇也无力在这方面有大的作为，使得该有的设施不能建设，该发展的项目不能落实。以吉林省白城市行政学院为例，地方政府每年的投入除了用于教职工发工资外，剩余的办公经费也仅只5－6万元，根本谈不上规模化的建设和发展。另外，虽然中央和省里都有明文规定公共行政教育培训经费要列入地方政府年度财政预算，但时至今日仍没有得到落实，这对当地公共行政教育发展的制约效应十分明显。

（三）培训质量有所提高，但对经济发展间接贡献不大

在公共行政教育发展过程中，经济落后地区面临诸多困难。诸如管理水平、培训质量等一直在困扰着管理者和培训者。虽经各方的共同努力，现代化教学手段不断被引入，科学培训理念逐渐被接受，新颖的教学方法陆续被采用，但由于基础薄弱、起点较低、教学设施老化，一块黑板、一根粉笔、一位教师的状况并不少见。仍以吉林省白城市行政学院为例，它是在原白城财经学校基础上改制而成的，教学设施十几年没有明显变化。也许这只是个案，但在经济落后地区却具有普遍意义。在这一前提下，其对经济发展的直接贡献并不大。

（四）培训者队伍结构有所调整，但稳定性不好

经济落后地区的公共行政教育，其发展急需教师队伍稳定和结构优化。因为人的主观能动性的发挥在某种程度上决定着教学培训的质量和声誉。目前，在经济落后地区，公共行政教育的管理者已认识到了这一点并采取了一系列措施加强管理，使教师队伍结构有所改观，教师队伍趋于稳定，教师个人继续提高和发展的空间在一定程度上得到了拓展。但是，由于条件比较艰苦，进修和科研经费匮乏，一直以来，吸引外来高端人才的政策难以出台和落实，即使是本地培养的优秀教师或名师也难以留住。另外，由于经费限制，培训者很难有机会到上级院校开眼界、换脑筋、再提高。笔者了解到前述学校2005年以来先后评出10余名教授，现已有50%以上调入长三角经济发达地区。同时，由于经济落后和体制的原因，一些优秀的、重点大学的毕业生难以进入公共行政教育培训机构。这种发展隐忧和悖论直接影响着经济落后地区公共行政教育的健康发展。

（五）学科和教材建设有所动作，但学科带头人和研究力量严重不足

学科和教材建设是公共行政教育的基础。在我国的教育序列里，不用说普通教育里的中小学和大学都有统一、规范的教材以及主打学科，就是在一般成人教育序列里，其教材和学科也基本成熟。因此，在公共行政教育序列里教材和学科建设的有无和质量的高下决定着培训质量的好坏。目前，承担公共行政教育的很多院校业已制定规划，进行学科定位和教材编写。然而，在经济落后地区，由于缺乏优秀学科带头人和具备一定资质的教学群体，即使有建立重点学科体系的想法，也很难成为现实。至于教材，由于学识水平和知名度等原因，经济落后地区的教师很难进入上级院校教材编写队伍，这在某种程度上影响了经济落后地区的干部培训质量。

二、经济落后地区公共行政教育产生问题的根源分析

（一）新型公共行政教育培训体制构建面临困难

我国的公共行政教育培训承担着研究中国特色公共行政理论，宣传公共行政知识，培训公共行政人员的责任。各主要公共行政教育培训机构的职能设置、权责划分、人员安排，机构与机构、机构与政府主管部门和业务指导的关系，已有比较明确的规章制度加以规范。但现存的公共行政教育培训体制与市场经济快速发展和公共行政人员不断增长的培训需求并不适应。

⒈传统模式的束缚。随着市场经济的快速发展，社会公共事务大量产生，政府公共管理的范围日益扩大，再也不是传统意义上的由政府大包大揽的管理经济、社会事务的模式和管理内容，再也不是旧有管理水平的行政人员队伍所能适应的形势。目前和今后，公共行政教育培训机构都迫切需要一大批高素质、懂业务、会管理、能干事、干成事的培训人员。而时下的中国公共行政教育特别是经济落后地区的培训，无论是规模和水平还是数量和质量均需要冲破传统公共行政教育模式的束缚。

⒉传统体制的弊端。当下的公共行政教育培训体制基本还是旧的行政管理体制的产物，其存在许多弊端，诸如机构重叠、职责不清、人员臃肿、效率低下等现象，这在经济落后地区更为普遍。它制约着公共行政教育培训工作的顺利开展，使公共行政教育培训机构的职能难以发挥，难以达到预期效果。

（二）公共行政教育保障机制遭遇瓶颈

建立保障机制，对于公共行政教育这种非营利性的公共行政部门中的服务机构是至关重要的。应该说政府是提供这种保障机制的主动者和决策者。但由于国家行政管理体制改革还处在不断探索之中，这是大环境；同时，由于各地经济发展不平衡，经济落后地区的市（地级）、县一级政府的投入往往与当地的公共行政教育发展需要并不匹配，因而各种保障机制并不健全。

⒈财政保障机制没有落实。不少经济落后地区的地方政府在年度财政预算中基本没有安排用于公共行政教育事业发展的资金支出；包括用于干部培训的经费，即使上级规定可以在年度预算中列支，但也很少按规定办事，结果是很多改善办学环境的项目和培训计划难以完成。因为培训需要成本，如果向学员收费，则不符合国家相关政策，这就使得培训与否处于两难境地。因此，在市（地级）、县一级现在最需要的是建立起具有连续性和刚性的财政保障机制。

⒉人事保障机制没有跟上。国家在行政事业单位进行的人事制度改革正有序推进。但就现实而言，进入和退出机制还没有真正建立，因而公共行政教育机构急需的人才想调入却无法办到，导致了该干的事无人干的后果。

⒊考核保障机制缺乏力度。只有培训没有考核或考核不严，会导致很多行政单位以工作忙为由不派人参加培训，培训对象找出许多借口缺席培训。另外，考核是由培训机构实施还是由行政主管部门实施并无明确规定。如果职责不清，权力不明，相互“放水”，则培训效果也会大打折扣。这些都需要建立考核机制来保障，通过严格执行考核制度来完成。

（三）公共行政教育培训活动组织困难，机制不完善

公共行政教育培训活动的组织过程就是公共行政教育培训机制展开的过程。从理论上讲，公共行政教育培训的理论研究、教学活动、培训过程、效果评估必须有科学合理的动态运行机制来保证，这种机制取决于公共行政教育培训体制是否健全，是否切合实际，是否行之有效。

⒈ 存在权责不分现象。有责应有权，有权必负责，权责应厘清，这是一个基本原则。由于公共行政教育培训体制内机构、部门之间的职责、权限划分不清，因而随意性很大。有的职能重叠，有的责任不明，有的权限失衡，结果导致部门之间侵权、越权、错位、缺位的现象时有发生，有利益的争着上，没利益的唯恐避之不及。

2.存在制度不健全问题。在经济落后地区的公共行政教育培训领域，存在着领导工作制度不健全的问题。民主集中制在一些公共行政教育培训机构的领导班子内部形同虚设。要么“民主泛滥”，没人决断；要么因决策失误，走了不少弯路；要么长期议而不决，贻误了发展机遇。这些都给公共行政教育培训的组织活动带来了一定的困难。

三、经济落后地区公共行政教育改革的对策

（一）借助政治权威推动，促进改革日趋合理化

新时期我国行政体制改革的动力系统来源于两个方面：政治权威的推动和经济体制改革的推动。［1］目前，由于经济落后地区市场经济发展水平总体较低，其公共行政教育改革的外部环境还没有理顺，市场经济体制的不充分性和公共行政教育改革外部关系的不清晰性对其公共行政教育改革构成了严重制约。基于以上考虑，经济落后地区目前阶段的公共行政教育改革更需政治权威的推动。因为政治权威思想观念的转变至关重要。可以说，在经济落后地区，地方主要领导人转变思想观念，运用权力推进改革，是公共行政教育改革的先决条件。

（二）改革教育培训体制，促进改革成果法定化

⒈清除培训体制弊端，赋予其改革“先行先试”的权力。公共行政教育培训体制改革的目的在于清除体制内的弊端，理顺内部、外部关系，提高培训效率，优化培训者队伍，提高培训者素质。目前，可以考虑赋予其改革“先行先试”的权力。如果改革成功，就可以推进长期裹足不前的行政管理体制改革；若不成功，因其不是政府系统的核心组成部分，也不会对政府的行政管理体制改革产生太大负面影响。［2］

⒉改革现有财政拨款机制，确保建设项目资金和培训经费到位。公共行政教育发展需要扩大建设规模，改善办学条件，因而需要建设资金，而资金应主要来自于政府的财政拨款；培训需要成本，政府财政应提供必要的资金予以保证。因此，在经济落后地区，地方政府应把公共行政教育发展和培训所需资金和经费列入当年的财政预算或允许在其中列支并使其常态化、制度化，不因财政收入好坏而变动，不因人事更替而存废。

⒊适应经济发展需要，为政府培训更多合格的公务员。在经济落后地区，为适应市场经济发展和各级政府培训公务员的实际需要，地方政府应允许其公共行政教育适当扩大培训规模，督促其提高培训质量，帮助其理顺上下、左右、内外关系，给予其人、财、物更大的自主权，责成其建立科学的内部管理制度。

（三）建立科学规范的运行机制，促进教育培训制度化

公共行政教育运行机制是体制运转的程序和方式，如果其不能按照一定程序和方式连续不断地组织活动，其体制就无法运转。因此，应建立规范的运行机制，根据其培训机构的设置、职能配置、权限划分和培训者的素质状况，科学安排其活动运行程序，巧妙布置运行方式，使培训机构及其内部关系易于协调，减少相互间的摩擦和冲突，降低管理成本，提高工作效率。［3］要实现这一目标，就要坚持制度管理原则，以制度来规范其体制内部的公共行政与公共行政教育的关系，设计体制运行的程序和方式。就我国目前公共行政教育机构设置的情况分析，因上下机构之间不存在直接、根本的利益冲突，上下机构之间矛盾并不大。但从某些公共行政教育机构内部分析，部门之间的权力、利益冲突较大。［4］因此，改革应着力研究机构内部的运行机制问题。一般而言，以制度来规范部门之间的关系，是建立科学健康、运行良好的公共行政教育运行机制的前提和关键。

⒈建立公平竞争的人事管理制度。建立公平竞争的新型人事管理制度，对于公共行政教育机构中优秀人才的选拔和任用是一种保障。因为公共行政教育机构担负着培训21世纪政府工作人员的重要职责，其培训人员的素质将直接影响着公共行政教育机构的形象。试想，在经济落后地区，如果体制外的优秀人才不能选调进来，体制内的尖子人才不能脱颖而出或得到重用，那么，必然会影响公共行政教育机构的培训效果。

⒉建立激励竞争机制和利益保障机制。激励和竞争是手段，提高公共行政教育培训质量是目的，只有手段和目的高度统一，才会发挥最大效能。这种手段和目的的落脚点就是利益的保障。目前，在经济落后地区的公共行政教育机构中，缺少的就是激励和竞争机制。因此，干多干少一个样，干好干坏一个样，干与不干一个样的现状必须改变。换言之，在经济落后地区，在公共行政教育培训机构中建立激励竞争机制和利益保障机制，是新型人事管理制度的细化和深化，更是促进其发展的直接动力。

⒊建立公共行政理论研究项目基金和公共行政机构教师进修基金制度。［5］尽管在经济落后地区提供这种资金比较困难，但地方政府应有所作为，而应想办法加以解决。特别是对于有创新精神的公共理论研究，应该建立项目基金制度。此外，对于培训机构的教师进修，也应建立相应基金，确保教师得到进修机会，帮助其提高素质，以应对现代公共行政教育培训的需要。

⒋建立培训效果评估机制和教学奖励制度。目前，在经济落后地区的公共行政教育机构和教学领域还缺少一套检测培训效果的评估机制。因为培训效果的好与坏，运行是否常态，没有一套科学的、可操作的评估机制，培训只能是应付了事。与此同时，还应建立注重实效的教学奖励制度，用制度去激励人，鞭策人，改变以往“讲好讲坏一个样”的状况。我们应该把对教学培训人员的奖励建立在效果评估的基础上，奖励应有章可循。

⒌建立行之有效的督导、监控机制。督导、监控机制在普通教育中被广泛应用，实践证明是行之有效的，而在公共行政教育培训中则是缺乏的。办学水平怎么样，办学条件如何，师资结构是否合理，教材和学科建设是否跟上，政府应做到心中有数。笔者建议，可以在公共行政教育培训领域借鉴普通教育督导、监控的经验，建立起行之有效的督导、监控机制。

［1］［2］汪永成.社会转型时期中国行政发展的动力系统分析［J］.行政论坛，1997，（07）：151－153.

［3］［4］［5］李鹏飞.困境与突围：21世纪有中国特色的公共行政教育培训［J］.广东行政学院学报，2000，（05）：53－54.

（责任编辑：高 静）

Economically Backward Areas of Public Administration Education Reform Strategic Choice

Yang Junhua

At this stage，the development of economically backward areas of public administration education encountered many constraints.These constraints are mainly from the environment of China＇s administrative reform，public administration education reform should be in tandem with the reform of the administrative system.From the three levels of analysis of problems and their main reason for the economically backward areas of public administration education reform，and proposed countermeasures of the economically backward areas of public administration education reform on this basis.

economic backward areas；public administration education；reform

G526

A

1007－8207（2012）05－0062－04

2012－04－10

杨俊华 （1956—），女，吉林省白城市行政学院党委副书记，副教授，研究方向为行政教育管理。