□林野

（中共四平市委党校，吉林 四平 136000）

新型社区
——中国式社会管理的新载体

□林野

（中共四平市委党校，吉林 四平 136000）

社会管理体制创新既是当前乃至今后一个时期各级政府面临的主要任务，也是一项崭新的执政课题。从当前的实际来看，积极推进新型社区组织建设，是社会管理体制创新的一个有效举措。新型社区是中国式社会管理的一个新载体，因而推进新型社区建设是对社会管理创新所做的有益探索。

新型社区；社区建设；社会管理

加强和创新社会管理的基础在社区。2011年初，胡锦涛总书记在省部级领导干部 “社会管理及其创新理论研讨班”上做的重要讲话中强调了社会管理创新的重要性和紧迫性。即“加强和完善基层社会管理服务体系……强化社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制”。可以说，社会管理体制创新是当前乃至今后一个时期各级政府面临的主要任务。社会管理作为一项崭新的执政课题，其工作重点主要在基层、在社区。

一、新型社区的涵义及其在社会管理中的重要地位

⒈社区涵义的演变。社区是区域性社会或社会区域共同体的简称。学术界普遍认为社区一词是由德国社会学家滕尼斯首先提出来的。1887年，滕尼斯出版了经典著作《社区与社会》，在该书中，滕尼斯首次公开使用了“社区”一词，由于不同的学者从不同的视角对社区进行研究，因此对社区的概念有诸多不同的理解。20世纪30年代，以费孝通为代表的中国学者，把英文Community译为中文“社区”。从此，这个概念在我国社会学界被一直沿用下来。在我国，社区的涵义是这样被界定的，“社区是由居住在同一地域内，具有共同联系和彼此交往，并且具有相互归属感的社会群体组成的相对独立的社会共同体”。社区在我国的发展已有一段历史，社区的内涵也在发展中逐渐丰富。我国的社区建设最早可以追溯到清末的地方自治，然后经过民国时期、抗战时期以及新中国成立后的合作社、人民公社再到改革开放时期的社区建设。所有这些社区的实质都是一样的，即它们都是“管理”人民的。对新型社区及其“社区自治”建设的探索是艰辛而漫长的。2010年初，我国明确规范了“社区自治”的概念，即不需要通过行政手段和司法程序的强制干预，社区各种利益相关者通过民主协商合作处理社区公共事务，使社区进入自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的过程。同时明确了社区自治的范围，包括社区公共秩序、民意表达、诉求反馈、邻里关系、矛盾调解及社区消防安全监督、治安维护等。提出了社区自治“两步走”的发展战略，近期目标是用2－3年的时间建立起政府与社区合作型的社区治理模式。

这里需要突出强调的是，新型社区最大的特点就是其活动宗旨是以居民的需求为导向，其主要职能是“服务”于人民的，其主要任务是使居民可以享受到政府、市场、社会多元化参与的社区服务。比如社区应为居民提供娱乐服务、健身服务、健康服务、托儿服务等。这种新型社区是未来社会发展的载体，我们每一个人都将融入到其中，而且新型社区与我们的生活息息相关、密不可分。

⒉新型社区成为社会管理的新载体是中国社会发展的必然选择。新型社区职能定位上的改变是与中国的社会转型、政府职能转变相联系的。我国在由计划经济向市场经济转变的过程中，原来由企业包办的事务，企业不再包办。在政府和企业之外，需要社会组织来协调政府与企业之间的关系，而社会组织在我国发育迟缓，力量薄弱，承接从政府、企业剥离出来的社会服务的能力极其有限，这就使得大量的“单位人”不断地成为“社会人”。他们生活的主要领域在社区，社区便成为满足他们各方面需求的一个非常重要的社会组织。这些“社会人”生活在一个社区里，社区就应该让他们有归属感、认同感，使辖区内的人形成凝聚力。所以，城市基层管理由单位管理转向社区服务和管理就成为我国社会建设和管理的必然选择。众所周知，公共服务内在的核心要求就是公共服务要实现市场化，而市场化的实现过程必然离不开社区。所有这些都在呼吁社区要尽快转型，建立适应社会管理体制的新型社区。

二、建设新型社区过程中存在的主要问题

进入社会转型期以来，诸多社会矛盾和利益诉求积累到城市社区，把城市社区管理问题推到了改革的前沿，最终促使决策者下决心开展城市社区自治建设，建立新的社区管理体制和组织体系。1986年，国家民政部提出的“社区服务”理念标志着我国城市社区自治进入到了一个新的发展期。但是，由于我国缺乏居民自发组织开展自我管理、自我教育、自我服务的“三自”传统和意识，也没有形成西方发达国家那样强大的公民社会，因此，随着经济社会的发展，一些深层次的问题和矛盾逐渐显现出来，并成为社区建设实践中新的阻滞，这些正是创新社会管理体制，推进社区建设应当研究和解决的问题。

⒈社区管理理念尚未形成，行政化倾向严重。城市社区功能不断扩大，但社区中的行政化色彩仍然浓厚，政府职能转换不到位。由于我国实行了几十年的计划经济体制下的行政命令管理模式，加上我国数千年的封建思想影响，旧的思想观念在新的政治、经济和社会发展面前还保持着很强的惯性。这种惯性不仅体现在党政机关的各级官员中，而且体现在基层企事业单位和居民群众中。一是有些机关部门当惯了“婆婆”，习惯于“领导”各类社会活动和社会事务，对社区民主自治心存疑虑，惟恐其脱离党政机关的领导，使党政机关制定的目标、任务难以在基层落实。因此，在指导社区建设过程中，一些机关部门的领导惯于使用以往的直接领导方式而不太愿意放权。在社区行政管理中，政府部门习惯包办一切，存在过度行政化倾向以及管理上的错位、缺位现象。社区承担各种行政职能的责任日趋加大，任务过多，负担过重，以至于有的社区所承担的来自上级的任务竟多达上百项，由此出现了 “上面千条线，下面一根针”的局面。在现实当中，许多社区主任对上级各个部门下派的行政任务苦不堪言，但又无可奈何。有责无权，工作错位。有的社区主任认为，拿政府的钱，就是替政府做事。社区工作过多地是应付各种评比检查，而社区活动的内容却难以满足人民群众精神文化生活的需要，这与新型社区的服务理念是不相符的。

⒉社区内在发展动力不足，各种投入不到位。没有充足的经费投入是目前制约新型社区发展的根本因素。新型社区以服务居民为主要职能，因此新型社区不可能是一个营利机构，这就需要政府加大对社区建设经费的投入力度，以此促进传统社区向新型社区的转型。但事实上，许多社区都存在经费短缺现象，同时，还存在社区办公条件差，工作人员报酬低，社区硬件设施不完善等问题，使社区活动的可持续发展受到了很大影响。

⒊社区管理方式不灵活，未形成有效的组织运作机制。社区建设目前仍处于政府主导阶段，以政府号召、组织为主，传统的管理方式尚未从根本上得到改变，法律规定的自治还没有真正在社区实现，社区服务仍是以政府提供的行政服务为主；政府与自治组织的关系尚未完全理顺，政府、自治组织、企事业单位、社团及中介组织、居民群众在社区建设中的权利义务并没有得到明确的界定。社区依法治理的组织运作机制尚未形成，党的领导、政府的支持帮助、基层民主自治尚未得到有效融合。

⒋社区依法治理的内容不确切。目前，不少地方对社区依法治理的概念及内涵认识不清，如将社区依法治理等同于社会治安，没有将社区依法治理与基层政权建设、自治建设、社会管理、社会服务、精神文明、党的建设等各个层面有机结合起来。

⒌新型社区缺乏管理人才。社区工作者队伍整体素质与新型社区的发展要求不相适应，是制约新型社区发展的又一个因素。就目前而言，我国城市中比较缺乏直接从事社区工作的专职社区工作者。在社区第一线工作的社区工作者，其专业素养不高，因此，无法满足社区成员的需求。同时，整个社会既存在社区工作者人才缺乏的现象，又存在人才浪费的现象，很多社会工作专业毕业的大学生不愿意留在社区工作。究其原因，一是待遇差，收入低；二是工作任务繁重。吉林省曾招收一批大学生在社区工作，一年后全部辞职，其原因之一就是待遇太低，工作太辛苦。

三、建设新型社区的建议

⒈理顺政府与社区的关系，大力培育和发展社区中的社会组织。在新型社区建设已经取得成效的基础上，我们还要继续深化改革，实行政社分离，明确政府和社区各自的职责，理顺两者之间的关系。社区建设的主体是多元的，政府是社区建设宏观决策的主体，而社会则是社区建设的微观实施主体。政府在社区建设中的地位不可或缺、无可替代。首先，在社区建设中，政府要转变职能，发挥好社区建设的启动、组织协调和宏观指导三方面的作用。社区作为基层群众性自治组织，自治性是其重要特征。为此，政府要改变行政命令的方式，把群众自治范围内的事情交由群众自己处理，帮助和支持社区独立自主地开展工作。其次，应结合我国国情，积极培育和发展志愿者社团，如老年协会、志愿者协会，通过社区中的社会组织，激发民众参与社会管理的热情。允许和鼓励居民对社区的章程、机构、活动情况和财务管理等相关情况进行监督。最后，社区中的社会组织要建立健全自律机制。社区中的社会组织要以章程为依据开展活动，要加强组织内部管理，对内部财务开支、社会捐赠、服务收费使用等进行监督。要建立内部工作考核评估机制，定期开展自我评估，以取得社会的信任和支持。

⒉ 拓宽居民参与社区自治的途径，促进社区均衡发展。社区建设应该实现最大程度的自治，而居民参与是社区建设的基础和动力。直接选举和竞争选举是衡量居民自治程度的根本所在，因此，要逐步推进直接选举和竞争选举。建立群众参与社区建设与管理的制度化机制，要让群众多层次地参加社区公共事务的管理，为群众提供平等的参与机会，使他们在参与中增强主人翁意识。要探索新的参与途径与方式，积极引导社会组织和单位个人参与到社区的建设与管理中来，如开展社区论坛等。随着社会管理工作的进一步推进，社会管理体制中基层组织“一线攻坚”的优势势必造就一批工作有力、管理到位的典型社区，这无疑会对新型社区建设起到很好的示范和引领作用。同时，加大对薄弱社区的扶持力度，使新型社区建设的典型经验逐步在各社区得以推广，努力实现社区的均衡发展，提高社区建设的整体水平，使社区居民共享新型社区建设的成果。

⒊加大投入力度，完善财政保障制度。首先，要加大政府的财政投入力度，争取将各种相关经费纳入市级财经预算并制定具体办法。从相关的法律规定看，社区的工作经费、社区成员的生活补贴费可由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府拨付，因此，将其纳入市级财政预算也是有法律依据的。其次，实施配套改革，减轻社区的各项负担。现阶段，社区的资金来源主要有三个渠道，即政府财政拨款、社区自筹和社会资助。其中，社区自筹包括社区资产收益、社区文化活动收入、社区服务收入、费随事转收益等，这就需要政府加大对社区财政的扶持力度。

⒋提升品位，推进社区精神文明建设。一是调动各方力量参与精神文明创建活动。发挥党群组织和社区各类组织的作用，对推动文明创建工作齐抓共管，整体推进，进一步加大对乱停乱放、毁绿种菜、乱倒垃圾等不文明行为的执法力度，形成宣传、倡导、激励等合力。二是以社区活动、共有资源为载体，开展广场文化、企业文化、校园文化、家庭文化、休闲文化等创建活动，以多姿多彩的社区文化活动创建特色人文社区。可根据社区的资源特点，打造不同类型的精品社区，如创建“花园式社区”、“环保型社区”、“学习型社区”、“健康型社区”、“安全型社区”等。三是强化示范引领的作用，通过开展评选“道德模范”、“五好家庭”、“孝顺媳妇”等活动，树立典型，进行示范引领，使其起到“点亮一盏灯，照亮一大片”的作用。

⒌完善服务，不断满足社区居民需求。不但要继续完善公益服务、便民利民服务，还要做好社区社会保障、社区养老服务、预防青少年犯罪及社区矫治、下岗职工再就业、社区文化设施建设、社区救灾救济等内容的公益服务，更要做好经营性服务。社区服务必须建立起公益服务和经营性服务两种运行机制，形成无偿服务和有偿服务相结合、以有偿服务为主的运行机制。要以人为本，着眼于社区居民多层次、多样化的物质文化需求，注重居民最迫切需要解决的问题，推进新型社区服务社会化、专业化进程，提升服务的档次和水平。要积极建设网络化、数字化社区，既改善社区工作条件又创新服务方式和服务载体。要充分利用信息化平台，完善数据库，进一步开发功能模块，为社区居民提供更加方便、快捷、优质的服务。在完善数据库时应做好社区居民、商家详细摸底工作，以家庭、个人、商家为单位，结合公安档案、计生档案、卫生档案、文化档案等内容进行摸底，完善居民、商家数据，全面掌握居民需求，实现网格化管理，为今后提供优质服务和各项普查、调查、清查奠定基础。针对信息化平台开展社区活动，增强居民对信息化平台的认同感。逐步建立与生态文明城市相适应，覆盖社区全体成员、服务主体多元、服务功能完善、服务质量较高的新型社区服务体系，实现社区居民困有所助、难有所帮、需有所应。

⒍抓好队伍建设，不断提高社区工作者的能力和水平。首先，要培养新型社区管理者。重视选配社区“两委”班子，在社区“两委”换届选举中逐步推行直选。通过岗前培训、专业培训和鼓励进修等，抓好社区“两委”干部的理论和业务教育培训，不断提高社区干部的整体综合素质，不断提高管理水平和服务水平。社区干部在做群众思想工作时应具备说懂、说通、说服的能力，让群众了解社区所做的工作，所做事情的目的，打消可能存在的顾虑，认同和接受社区干部所采取的行动和提供的帮助。其次，建立健全社区工作者考核奖惩制度和定期培训制度，提高社区工作者队伍的整体素质。要从社会定位、工作待遇、事业发展的角度关心社区工作者，稳定社区工作者队伍，提高社区工作者的积极性，为社区工作的健康、有序发展提供人才保障。

总之，在全社会倡导社会管理体制创新的大背景下，创建新型社区是十分必要而迫切的任务，新型社区是完善社会管理体制的重要组成部分，是构建社会主义和谐社会的题中应有之意，是推进中国特色社会主义事业更好发展的关键。

［1］武汉市江汉区社区管理体制改革的调研报告［R］.学习月刊，2008，（11）.

［2］杨晓梅.加强社会管理的基础路径—社区建设［J］.理论与实践，2011，（09）.

［3］张大维.民间智慧是社区发展的“资本”［J］.社区前沿，2011，（10）.

［4］隗合莲.加强社区建设促进社会和谐［J］.中国校外教育，2011，（07）.

［5］倪光南.社区是开源发展的动力［J］.中国教育网络，2011，（10）.

（责任编辑：高 静）

The new community：New Vector of Social Management

Lin Ye

The innovation of the social management system is the current and future for a long period of our main task，it is a new governing subject，at the local.In place of how to explore new methods and new social management system is imminent political task.From the current reality，actively promoting new community organizational construction，should be the innovation of the social management system is one of the effective measures，and the new community is also China＇s social management a new carrier，promoting the construction of new community is also explored the innovation of social management a new model.This paper is on new community construction in social management in the important position and significance，existing problems and solving ways and other aspects of a more in－depth analysis and discussion.

the new community；construction of community；social management

C916

A

1007－8207（2012）07－0065－04

2012－03－09

林野 （1974—），女，吉林四平人，中共四平市委党校公共管理教研室副教授，研究方向为公共管理。