◎王红茹 方宁

“头戴三尺帽，拦腰砍一刀”

“头戴三尺帽，拦腰砍一刀”，是业内对我国政府预算编制规律的形象描述。

“部门往上报预算，不能实打实地去报，比如有一些人不知道价格是多少，就会去淘宝等网站上搜，但淘宝上的价格肯定比最后政府采购买单的价格要低。因为中间或多或少都会因为增加环节而增加成本。所以，人们做预算时就会在淘宝价格的基础上高估一些，这就叫‘头戴三尺帽’。”多次参与政府预算课题研究的国家行政学院研究员胡仙芝介绍说。

而“拦腰砍一刀”，据胡仙芝介绍，就是“在预算审批的过程中，财政部或其他审批部门往往给中间砍一刀，比如，你提出的18万预算只给10万”。

为提高财政资金分配和使用的规范性、安全性和有效性，我国从编制2000年预算起，开始实行细化部门预算编制管理模式。中央财经大学财政学院副院长李燕介绍，中央部门预算采取自下而上的编制方式，编制程序实行“二上二下”的基本流程。

中央部门编报部门预算建议数，简称“一上”。编报部门预算要从基层预算单位编起，层层汇总，由一级预算单位审核汇编成部门预算建议数，上报财政部。

财政部下达部门预算控制数，简称“一下”。财政部对各中央部门上报的预算建议数审核、平衡后，汇总成中央本级预算初步方案报国务院，经批准后向各中央部门下达预算控制限额。

各中央部门根据财政部下达的预算控制限额，编制部门预算草案上报财政部，简称“二上”。各部门调整单位的预算，“不能突破这个预算数”。财政部批复部门预算，简称“二下”。

财政部在对各中央部门上报的预算草案审核后，汇总成中央本级预算草案和部门预算草案，报经国务院审批后，提交全国人民代表大会审议，并在人代会批准预算草案后一个月内向中央部门批复预算，各中央部门应在财政部批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位的预算，并负责具体执行。

据知情人士透露，一般每年底到次年初，是财政部就中央部门预算跟全国人大进行沟通、协调的时间。在次年召开的全国两会上，经全国人大审批通过。之后，财政部再批复到中央部门，中央部门再批复到它所属的各级单位。“这个流程走完后，中央部门四五月份就要准备编下一年度的预算了。六七月份正式开始新一轮的预算编制。”

预算执行为何总是“前慢后快”？

据了解，我国预算年度采用的是公历年制，即从每年的1月1日至12月31日。这意味着，各级政府部门新一年度的财政活动从元旦开始，但新一年度的预算草案却要等到3月份前后召开的各级人代会通过以后才能作为法定的执行依据。

也就是说，在每一个预算年度中，有3个月的时间，政府进行财政活动没有法律依据，处于无“计划”状态，只能按上年基数进行。据此，有学者认为，这无疑增大了预算的随意性和暗箱操作的可能性，降低了透明度。

但中央财经大学财政学院副院长李燕认为，这一说法不完全正确，她说：“我国现行预算法对此有规定，即在预算年度开始后，预算草案被批准前，政府可先按照上年同期的预算支出数额安排支出，预算经人大批准后再按照批准的预算执行。这里的‘上年同期预算支出数额’是指安排用于部门单位的人员经费、业务经费等保证政府部门正常运转的必须的支出。但如果是新增的项目开支，则是要等人大审批完以后才能进入预算的执行阶段。”

学者的争议则在于我国目前采取的“基数预算”模式。

在过去的很长时间里，我国一直实行传统的“基数预算”。在这种模式下，每一年的预算编制都会参考前一年度的预算申报和执行情况，一般是在上一年拨款的基础上增加一定的数额，如果执行有结余，结余全部上缴。不允许上一年没用完的预算留到下一年，因此一些预算单位就会想着在要求的时间节点前、在有限的时间里全部花完。

胡仙芝表示，从历年预算执行情况看，财政支出进度均呈“前低后高”走势：一季度各月支出进度较慢，二、三季度逐步回升，第四季度则进一步加快。

媒体近期连番报道政府部门临近年底突击花钱，似乎在印证着每年预算执行“前慢后快”的规律。然而，从预算的审批程序上，似乎决定了“年底突击花钱”不可避免。

李燕的分析颇有道理：“全国人大3月份审批完预算之后，还有一个往下批复的过程。就中央预算来说，财政部要批复到各主管部门，主管部门再批到各预算单位，这样小半年的时间就过去了。而一些新增项目支出要等预算批复了才能花这个钱，很可能就进入到下半年了，这样就会使一些资金支付延后。”

除此以外，李燕认为，还有其他的因素会导致财政资金的延迟支出，比如近年来为了规范财政收支行为的一些措施，如国库集中收付制度、政府采购制度等，增加了财政资金支付审批流程。再如政府集中采购的大型设备，但货到前或确保质量前先不付款等，加上我国现行预算会计采用的是现收现付制而非权责发生制，也会导致财政预算的实际支出有所滞后。

“作为预算部门，也的确存在着在一年整个状况没有特别明朗之前，不敢把钱花得太过，毕竟不知道后面还会有什么事情发生。所以，预算执行中有这样一句老话：‘八月十五放光明’。”李燕说。

“意思是说，到了下半年，这一年的工作打算和经费情况基本已经明朗，可能才敢花钱。所以在预算执行过程中，都会形成年内‘前低后高’的规律。”胡仙芝认为，要破除这个规律，除了社会上反映强烈的社会监督和财政监督之外，更重要的是建立相对规范灵活的预算调整制度，或者建立预算节约奖励制度，以便有效地遏制年底突击花钱的特殊现象。