● 蔡文华

中共二大与党内民主发展的探索

● 蔡文华

中共二大是党的建设史上的一次重要会议，这次大会在发展党内民主方面进行了诸多有意义的尝试，是中国共产党完善自身建设的积极探索。“二大”关于党内民主的开拓性认识与实践，对处于成长初期的党组织增强自身力量和领导革命斗争起到巨大作用，也为之后党的建设尤其是党内民主建设留下宝贵经验和启示。

中国共产党；二大；党内民主；探索

为了总结经验，更好地领导革命，中国共产党于1922年7月16日至23日，在上海召开了党的第二次全国代表大会。会议明确提出了党的最高纲领与最低纲领，指出了党在民主革命阶段的基本任务，并制定了党的第一个正式章程。中共二大不仅为中国革命指明了方向，而且在党的建设尤其是在发展党内民主方面作出了初步探索，确立了党内民主的若干原则和规范。

一、中共二大在中央领导机构上完成了从临时机构向正式机构的过渡，经选举产生了中央执行委员会，正式设立党的最高领导机构，提出建立地方各级领导机构的组织原则，并规定各级党组织实行委员会制，委员由代表选举产生，实行集体领导

1921年中国共产党第一次全国代表大会召开时，因党员人数少、地方组织尚不健全，只建立了三人组成的中央局，产生了党的第一个中央机关。这个机关虽是党的权力中枢，不过还是临时机构。到中共二大召开时，来自各个地方的代表选举产生了中央执行委员会，陈独秀、张国焘、蔡和森、高君宇、邓中夏为中央执行委员会委员[1]，另选出三名候补执行委员。陈独秀被选为中央执行委员会委员长，蔡和森、张国焘分别负责党的宣传和组织工作。新的中央执行委员会是党的全国代表大会选举产生的正式最高领导机关，负责指导全党工作，成为党的领导核心。党的二大虽然在选举方式、程序、候选人提名等还有不够规范的地方，但这次选举产生正式机关是党内民主的重要举措，意味着党的代表大会制度已正式发挥作用，成为实践党内民主的有效载体。

除了选举产生中央机构外，中共二大还在中共一大关于设立地方组织的基础上，初步贯彻民主原则，提出要按照选举程序由下往上建立各级党组织。党的一大只是对地方组织的设置提出了条件要求，规定有五名党员的地方可建立地方委员会，“凡是党员不超过十人的地方委员会，应设书记一人；超过十人的应设财务委员、组织委员和宣传委员各一人；超过三十人的，应由委员会的成员中选出一个执行委员会。”[2]中共二大细化了各级组织设立的条件：有党员三人至五人就须成立小组，这是党的最基层组织，其上是支部、区执行委员会，地方执行委员会由党员代表大会推举产生，“一地方有两个干[支]部以上，经中央执行委员会之许可，区执行委员会得派员至该地方召集全体党员大会或代表会，由该会推举三人组织该地方执行委员会。”[3]这是党内首次提出党的地方领导机构由地方党员推举产生，初步保障了党员的民主权利，也体现了党员权利主体地位。另外，大会还规定“中央执行委员会由全国代表大会选举五人组织之，并选举候补委员三人，如委员离职时，得以候补委员代理之”。这样从地方到中央，都在制度上确立了选举程序和民主原则，党的各级机关都由党员代表大会选出，而不是自上而下的指任或委派。从各级领导机关的权利运行来看，委员会制度也能够做到实行集体领导，防止个人专权。为杜绝领导职务的长期化，中共二大还规定了各级领导的任期，“中央执行委员会任期一年，区及地方执行委员会任期均半年，组长任期不定，但均得连选连任；干部人员由地方执行委员会随时任免之。”这个规定也是对领导干部任期制度化的一个尝试。

二、中共二大明确规定党的全国代表大会为最高权力机关，初步形成部门和主要领导向党的全国代表大会汇报工作的惯例，基本确立了议案须经全国代表大会审定的原则

党的代表大会是党的“最高权力机关”[4]，中共二大通过的党章规定：“全国代表大会为本党最高机关；在全国大会闭会期间，中央执行委员会为最高机关。”这里虽然没有直接用到最高权力机关的字眼，但从党章对于全国代表大会的职责和权限上看，事实上是在党内首次明确规定党的最高权力机关是全国代表大会，可以说这一条是确立了党内民主的根本基础制度。中共二大在提出党的全国代表大会拥有最高权力和权威时，也指出中央执行委员会是全国代表大会的执行机构，履行全国大会闭会期间的主要权力和职责，与全国代表大会有同样的地位，“中央执行委员会执行大会的各种决议，审议及决定本党政策及一切进行方法。”[5]这是对党的全国代表大会最高权力地位的制度化补充和完善。

在党务进行方面，中共二大也逐步确立部门和领导人向全国代表大会汇报工作，以及决议案须通过全国代表大会的制度。中共二大的会议首先就是听取并批准了陈独秀代表中央所作的工作报告，听取了张国焘所作的关于远东各国共产党和民族革命团体第一次代表大会的情况及第一次全国劳动大会的情况的报告，施存统所作的关于团的一大情况的报告。值得一提的是这次大会通过追认的方式，同意党中央发表的对时局的主张，以及劳动、青年团两次大会的决议案，在程序和法理上确保了全国代表大会的权威。不仅如此，大会还通过了《关于“世界大势与中国共产党”的决议案》、《关于“民主的联合战线”的决议案》、《中国共产党加入第三国际的决议案》、《关于议会行动的决议案》、《关于“工会运动与共产党”的决议案》、《关于少年运动的决议案》、《关于妇女运动的决议案》、《中国共产党第二次全国代表大会宣言》等诸多方案以及工作实施计划。这些党内工作报告以及各种决议案都是经过全国代表大会通过才发生效力，不仅体现了全国代表大会的最高权力机关的地位，而且能使党内的决定真正吸收众多同志的意见和建议，做到决策民主化、科学化，使党的决议成为集体意志的体现。不过，由于历史条件的限制，党员参与党内重大决策的程序和途径还不够明晰，党员的权利主体作用发挥还不是很充分，但这也不妨碍中共二大在确立党员权力主体地位上的基础性作用。

三、中共二大初步探索民主集中制的实践形式和制度安排，提出了民主集中制的一些原则与作法，是对发展党内民主、维护党的集中统一的有效探索

中共二大虽然没有明确提出民主集中制这一概念，也没有用“少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央”这样的完整表述，但是中共二大通过的《中国共产党章程》和《关于共产党的组织章程决议案》体现了这一原则：“本党一切会议均取决多数，少数绝对服从多数。”“全国大会及中央执行委员会之议决，本党党员皆须绝对服从之。”大会明确要求“下级机关须完全执行上级机关之命令；不执行时，上级机关得取消或改组之”。这些规定是党内首次以纪律要求来规范全党的行动，确保全党行动一致。除了要求下级无条件服从上级外，大会还特别提到下级党组织的权利，即：“各地方党员半数以上对于执行委员会之命令有抗议时，得提出上级执行委员会判决；地方执行委员会对于区执行委员会之命令有抗议时，得提出中央执行委员会判决；对于中央执行委员会有抗议时，得提出全国大会或临时大会判决；但在未判决期间均仍须执行上级机关之命令。”这样一些制度能够把服从上级与尊重下级充分结合起来，既有利于团结又能调动各方积极性。

民主集中要求党的各级组织能够听取党员干部的意见和建议，集中全党智慧。在这方面，中共二大党章专门设有会议一章，规定了各级党组织的会议规则：“各组，每星期由组长召集会议一次；各干[支]部每月召集全体党员或组长会议一次；各地方由执行委员会每月召集各干部会议一次；每半年召集本地方全体党员或组长会议一次；各区每半年由执行委员会定期召集本区代表大会一次；全国代表大会每年由中央执行委员会定期召集一次。”“中央及区和地方执行委员会，均由委员长随时召集会议。”通过这样的议事程序设计，保证了党务活动的公开透明，党员能充分利用会议讨论局势、发表意见、实行监督，党的各级组织也能更好地采纳党员建议，最大限度达成党内共识，这一举措不仅有利于民主集中制的贯彻实施，更为重要的是能使党员了解、参与党内事务成为一种常态。

四、中共二大初步确立了维护党内民主的纪律原则，以党内纪律处分来保证党内民主的有序进行，探索一条既保障民主又维护团结的路子

党内民主的实施离不开纪律的维护，中共二大特别对各级组织和党员干部的纪律要求作了详细的规定，从组织纪律上讲，要确保党组织的绝对权威，全体党员都要绝对服从全国代表大会及中央执行委员会，下级机关也必须完全执行上级机关的命令，下级党组织如对上级党组织的决定有不同意见，应提交更高一级党组织来裁决。如规定“对于中央执行委员会有抗议时”，则提交“全国大会或临时大会判决”，但在未作出裁判之前，“仍须执行上级机关之命令”。从宣传纪律上讲，“区或地方执行委员会及各组均须执行及宣传中央执行委员会所定政策，不得自定政策，凡有关系全国之重大政治问题发生，中央执行委员会未发表意见时，区或地方执行委员会，均不得单独发表意见，区或地方执行委员会所发表之一切言论倘与本党宣言、章程及中央执行委员会之议决案及所定政策有抵触时，中央执行委员会得令其改组之。”[6]为保证纪律的严肃性，中共二大还明确了违纪处分原则，处分分留党察看和开除党籍两类。党员的言论行动若违背党的宣言、章程及各议决案，或者无故连续两次不到会、欠缴党费三个月、无故连续四个星期不为党服务、经中央执行委员会命令其停止出席、留党察看期满而不改悟，以及泄露党的秘密的，地方执行委员会必须开除其党籍。这些关于组织、宣传方面的纪律规定是无产阶级政党加强自身纯洁性的有力举措，不仅着眼于维护党的权威与统一，也为发展党内民主提供良好的秩序环境。

总的说来，中共二大是在国内外复杂的环境中召开的，这次大会不仅着眼于制定正确的路线方针政策，而且在党的机构设置、组织活动及原则、党员的条件和入党手续、党内纪律等方面，都作了比较具体的规定。特别是在党成立不久，党的主要领导人能够意识到党内民主的重要意义并在组织活动以及制度设计上自觉履行这一原则，实属难能可贵。不过，由于时代的局限和客观的形势，中共二大过多地注重集中而对民主实施得不够，对党员权利、党内监督不够重视。历史地看，这些不足也不能掩盖二大在无产阶级政党发展党内民主方面的开拓性贡献。正是这些有价值的尝试，党的建设才会步入正轨，党组织才会迅速发展壮大，也才能为党的革命事业的成功提供有力的组织保证。

时至今日，中国共产党对于党内民主的认识越来越具体，党的十六大首次提出“党内民主是党的生命”[7]的重要论断。党的十七大再次指出：党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证，这是对党内民主重要性的深刻认识。2011年，胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话又强调：“发展党内民主，积极稳妥推进党务公开，保障党员主体地位和民主权利，完善党代表大会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制，保障党的团结统一，增强党的创造活力。”[8]这一阐释赋予党内民主发展的时代特色和要求。回溯历史，党的二大关于党内民主的探索在当前的新形势下依然具有重要意义，正是二大的正确认识和制度初创，以及党将其不断丰富完善，才有了我们党的党内民主朝着积极方向的发展。

[1]中国共产党组织史资料:第1卷[M].北京：中共党史出版社，2000.21.

[2][3][5][6]中共中央文件选集：第1册[M].北京：中共中央党校出版社，1989.4.94.95.96.

[4]马克思恩格斯全集：第4卷[M].北京：人民出版社，1982.474.

[7]十六大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2005.39.

[8]胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话[Z].北京：人民出版社，2011.17.

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1009-928X(2012)05-0019

作者单位：中共重庆市委党校党建教研部

■责任编辑：周奕韵