● 张汉为 刘娥苹

提升农村社区治理有效性的路径

● 张汉为 刘娥苹

城镇化进程中，撤村并镇、宅基地置换、征地拆迁等齐头并进，广大农村面临重大转型。农民转变为居民，村委会转变为居委会，农村转变为城镇，农村社区开始出现。农村社区由生产共同体向生活共同体转变，农村社区治理由村民自治向居民自治转变，城乡格局由城乡二元向城乡统筹一体转变。在这一系列转变过程中，农村社区治理的问题频出，因而，从治理模式、公共决策、权力配置和条件保障的路径提升农村社区治理的有效性就显得尤为重要。

农村社区；社区治理；路径

当前，农村社区治理面临诸多难点：一是社会组织参与社区治理不足；二是居民参与社区治理的主动性和广泛性不够；三是政府在社区治理中行政色彩过浓，社区自治程度不高；四是经济组织与自治组织“二合一”体制影响农村居民在社区中的参与和自治。农村社区治理必须通过政府、社会与社区三个层面的合作、协调，重新配置基层行政管理权与居民个人的权益，才能真正实现“政府引导、社会协同、社区自治、居民参与”的四位一体的治理新模式。

一、农村社区治理模式选择

（一）经济较发达的农村地区，采取社区自治型治理模式。经济较发达的农村社区，同外界的联系密切，受外界环境的影响也大，社会利益的分化不断加剧，利益格局日益复杂化和多元化，要在该地区实现农村社会的有序化，就必须重构治理模式。在公共权力的配置与运作上，强调民主的参与和多元的分权，强调权力的双向互动运行。同时，也需要国家的法律、法规来加以调整与平衡，农村社区自治必须是法律范围内的自治。

（二）城镇化过渡的农村地区，采取合作型社区治理模式。随着城镇化的推进和农村社区建设的开展，传统的农村组织结构将变为社区制，要改变“乡政村治”的农村管理体制和格局，形成乡村（乡镇政府与农村社区）共同治理的新型管理格局，必须改变以前的管治性思路，农村基层管理也应该由行政管理向公共管理转变，由管理向治理转变。

（三）经济欠发达的农村地区，采取国家主导型治理模式。在不发达地区的社区发展中，社区治理要强调行政的主动性发挥与社区的能动性创造，以可持续发展为方向，实现环境、经济与社会共同增值的社区模式，将行政力量合理化融入农村社区治理，变刚性执法为柔性治理，实现行政与自治的有机团结，管理资源的无缝对接，突出行政管控和依法治理。

二、将“公众参与”纳入农村社区事务决策

“公众参与”是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程，强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话，遵循“公开、互动、包容性、尊重民意”等基本原则。将公众参与引入农村社区治理是推动基层民主、促进农村社区治理的有效途径和制度保障。

建议在农村社区广泛开展民主选举、民主决策、民主管理、民主监督实践活动；全面推进社区事务公开和党务公开；着力推广民主恳谈、民情沟通、民主听政等民主管理方式，拓宽社情民意表达渠道，推进村民自治制度化、规范化、程序化；充分尊重人民群众的首创精神，把农村社区建设列入村级“一事一议”范围，让村民直接参与民主决策，激发基层群众的政治热情，强化他们对自身利益与社区整体利益相关性的认识，从而进一步调动其参与农村社区建设的积极性。

三、对农村社区治理多元主体的权力再配置

（一）政府侧重引导和监督。在全面梳理政府部门社会管理和公共服务职能的基础上，逐步将决策咨询、标准制定、行业统计、行业规范、资格认证等职能以及社区事务性、公益性、社会性工作，转移或委托给相关社会组织。同时，对协助参与社会管理和公共服务的社会组织，通过项目招标、合同管理、评估兑现等形式，建立政府购买服务的长效机制。

（二）社会组织突出合作与协调。社会组织在社区治理中要发挥好“融合器、减压阀”的作用，更加强调与政府、社区之间的合作与协同。从社会组织的自我发展、自我管理和自我完善角度看，要积极探索枢纽式管理机制，加快组建街镇社会组织服务中心的试点工作，使其成为本地区社会组织管理和服务的枢纽，在经济、教育、体育、文化等有条件的领域，建立枢纽式管理和服务模式，完善功能定位、运作机制和资源保障。

（三）社区自治重在制度建设。村委会在农村社区治理中必须不断自我优化运行机制，创新民主选举、民主管理、民主决策、民主监督制度，使之适应本社区的实际。特别是要构建社区内的民主协商机制，即通过社区外政府指导和协调，逐步建立社区内政府机构、社区自治组织、社区中介组织，健全村企、村民之间的民主协商机制，合作治理社区公共事务，有效满足村民需求，从而构建社区内的民主协商机制。

（四）社区居民重在参与。居民参与度决定社区自治度，农村社区治理要达到“善治”，社区居民的广泛热情参与是前提。一是要加快社区民主参与机制建设，规范业委会、居委会民主选举程序，减少行政干预，以社区为载体来逐渐满足公民的政治参与诉求，以社区政治参与为载体逐步提高居民的国民素质。二是要通过社区文化建设加强居民对社区的认同感和归属感。通过社区品牌建设，采取丰富多彩的文化活动形式，弘扬农村文明道德风尚，营造文明和谐的社区文化氛围，努力满足农村社区文化发展的需要。

四、完善农村社区治理机制

（一）资金投入保障。建立多元投入机制，增强农村社区建设和发展的动力。一是加大公共财政投入，加强公共基础设施建设，促进城乡公共服务一体化，满足农村社区治理的硬件要求，同时提高社区社会工作者的工资待遇。二是探索各类社会资金参与农村社区建设的投融资模式，加快城乡投融资体制改革，综合运用税收、补助、参股、贴息、担保等优惠政策，广泛引导各类社会资金参与农村社区建设。三是壮大农村集体经济，通过政策倾斜支持农民专业合作社发展，开发农村第二第三产业项目，盘活非农建设用地，规范土地流转，为农村社区公共设施建设提供硬件保障。

（二）社区工作人才保障。社区治理需要多元共治，社区治理的工作更需要各类人才保障。一是建立农村社区工作人员的考录考核、工资待遇、保险、奖惩、培训管理、民主评议等制度，不断提高社区工作者的整体素质，为其提供更大的发展空间，激发他们的工作积极性和主动性，提高社会工作职业的吸引力。二是注重社会组织专业人才的开发、培养和培训，包括各类志愿者队伍的建设，为社会组织的发展积蓄能量。

（三）运作机制保障。一是机关部门通过“与村结对、共驻共建”，加强对结对村的服务与指导，利用自身优势，从资金、物资、人才上帮助社区解决实际困难和问题。各镇、街道要进一步健全领导班子和工作机构，明确一名党政分管领导具体负责农村社区建设工作，把农村社区建设纳入社会主义新农村建设的总体布局，一同部署、一起考核、整体推进。二是筹建社会组织孵化中心，加强对社会组织的培育和分类指导。建立政府购买、社会参与、市场运行的三维模式，通过政府购买、政府补贴、政府奖励等多种形式，逐步实现公共服务社会化、专业化和市场化。三是建立科学的农村社区建设绩效评估机制，将农村社区建设纳入镇党委、政府和相关部门的年度目标管理考核，与村党组织和村委会工作成绩以及村干部报酬挂钩。通过层层落实，形成市委市政府统一领导、民政部门牵头、相关部门配合、各镇（街道）负责、行政村主导、群众广泛参与的良好工作格局，合力推进农村社区建设。

农村社区建设是一个历史过程，转型期农村社区治理也是一个探索的过程。农村社区治理既需要好的管理体制和治理模式，也需要好的机制和运行环境，只有各方面协调发展，才能为新农村建设、社会主义和谐社会建设打下坚实的基础。

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1009-928X(2012)12-0051-02

作者张汉为系中共上海市金山区委党校常务副校长，刘娥苹系中共上海市金山区委党校基层党建研究室副主任。

■ 责任编辑：白璇煜