廖永远 罗东坤 袁杰辉

中国石油大学（北京）

促进中国页岩气开发的政策探讨

廖永远 罗东坤 袁杰辉

中国石油大学（北京）

尽管我国页岩气开发已经起步，但效益不高，产业发展较缓慢。其制约因素主要如下：①积极有效的扶持政策缺乏；②地质条件复杂；③资源基数不清；④核心技术不足；⑤市场监管不到位；⑥管网设施欠发达。为此，在对照美国页岩气开发经验、参照国内煤层气开发实践的前提下，分析和探讨了加速我国页岩气开发相关政策，提出了投融资优惠、科研支持、财税优惠、环境监管等方面的政策建议：①通过政府直接拨款、提供贷款（担保）、鼓励民间资本进入等方式为页岩气开发利用提供投融资优惠；②增设页岩气开发国家重大专项、加强国家能源页岩气研发中心及其他页岩气重点实验室建设、设立包括页岩气在内的非常规油气研究基金，以及加强对外合作研究等，加大对页岩气开发的科研支持力度；③现阶段我国页岩气开采免征矿产资源补偿费和资源税，页岩气对外合作开采所得税施行“二免三减半”政策，给予页岩气开发企业资源耗竭津贴；④考虑页岩气开发可能产生的环境影响，参照国外成熟经验，制定相应的法律法规，实现有效的环境监管，将页岩气开发过程中可能产生的环境影响控制在最低限度；⑤开展页岩气资源调查与评价，搞清楚资源分布、地质特征、开发特点与工艺技术需求、经济性及可采资源量，从而为产业发展提供可靠的资源数据。此外，还应加强对页岩气定价、市场准入、管网设施建设等方面的支撑力度。

中国 页岩气开发 能源政策 非常规天然气 投融资优惠 科研支持 财税优惠 环境监管

作为常规油气资源重要补充的页岩气已成为全球非常规油气开发的新亮点，也是当前我国的一大前沿热点。据初步估算，我国页岩气可采资源量约为25× 1012m3［1］。我国页岩气资源十分丰富，加之良好的技术基础、商业化条件，如假以配套的支撑政策，页岩气商业化进程必将大为加快，页岩气将成为新的产业增长点，市场前景广阔。

1 中国页岩气开发的重要意义

我国页岩气开发潜力巨大，加快页岩气开发，对于保障国家能源安全、改善能源结构、提高人民生活水平、带动经济社会发展、保护环境等都具有十分重要的意义。

1.1 保障国家能源安全

近年来，我国天然气工业获得快速发展，2011年我国天然气产量达到1 019×108m3，同比增长7.9%［2］。《天然气“十二五”规划》预计：2015年我国的天然气消费量将达到2 600×108m3，国内产气量为1 700×108m3、净进口气量为900×108m3。由此看来，随着我国天然气需求量的快速增长，天然气供需缺口有可能将逐渐扩大。2011年我国石油对外依存度为56.7%［3］，2020年将达到67%，甚至可能更高。

美国通过发展包括页岩气在内的非常规油气资源已大大降低其能源对外依存度，甚至“能源独立”，成功地保障了其国家能源安全。同理，加快我国页岩气开发，可以增加供给，有效缓解供需矛盾，有力保障我国的国家能源安全。

1.2 改善能源结构与提高人民生活水平

2011年我国生产原煤35.2×108t，原油2.03× 108t。原煤产量约占一次能源生产总量的78.6%，天然气产量仅为一次能源生产总量的4.4%；而天然气消费量占一次能源消费的比例也仅为4.9%，远低于世界平均水平（23.7%），更低于美国的27.2%。2011年我国能源消费增幅为11.2%，消耗全球约48.2%的煤、12.9%的石油、4.6%的天然气，仅创造约1／5的GDP［4］。

页岩气是清洁、高效的能源资源和化工原料，加快我国页岩气产业化开发利用步伐，有助于改善能源结构、提高人民生活质量与生活水平。

1.3 带动经济社会发展

我国南方页岩气勘探开发有利区多位于像长宁、威远这样的丘陵—低山地区，交通不便，管网欠发达。页岩气大规模的开采需要建设集气站、集中处理站、压气站等地面工程设施，外运还需要建设管道、公路、铁路等设施。作为一项重大能源基础产业，页岩气开发利用可以拉动相关行业和领域的发展，降低能源成本与提高产业竞争力，增加就业机会、劳动收入、GDP和税收等［5］，带动地方、区域乃至全国经济社会发展。

1.4 促进环境保护

页岩气主要成分与常规天然气基本相同，与同为化石燃料的煤炭、石油燃烧相比，相同能耗时页岩气排放污染物量比煤炭、石油要低得多（表1）［6］。比如将页岩气用于发电，若按年消耗量65×108m3计算，可比煤炭减少排放二氧化碳1 400×104t、二氧化硫11.5 ×104t、氮氧化物4.3×104t、烟尘5.8×104t。作为低碳能源，大力开发页岩气资源，可减少有害气体排放量，保护环境。

表1 天然气、石油、煤炭燃烧时排污量比值表

此外，页岩气开发还将带动边际油气资源开发的理论与技术进步，并通过技术转移带动其他非常规油气资源的开发。

2 中国页岩气开发现状及制约因素

2.1 我国页岩气开发现状

目前我国已经在页岩气开发实验区钻井62口，其中24口井获得工业气流。我国有长宁—威远（中石油）、昭通（中石油）、富顺—永川（中石油—壳牌）、延长（延长石油）、渝东南（重庆市政府）、涪陵（中石化）等页岩气开发示范区。截至2012年3月22日，中国石油西南油气田公司威远页岩气示范区已产气580×104m3，其中440×104m3实现了商用。如今，中国石油西南油气田公司长宁页岩气示范区也开始供气。预计到今年底，中国石化江汉油田涪陵页岩气示范区产能建设将达到3×108～5×108m3。但当前页岩气井产量普遍偏低，加上投资巨大，往往效益低下，不利于页岩气产业化发展。

2.2 我国页岩气开发制约因素

美国页岩气产业快速发展的主要原因是积极有效的扶持政策、先进的技术与服务、开放的竞争环境、健全的市场监管、发达的管网设施［7］。较之于美国，目前我国页岩气开发面临的制约因素主要如下：

1）积极有效的政策缺乏。美国积极有效的政策扶持，极大地推动了其页岩气产业的发展。我国也已出台了煤层气与某些低品位油气资源的一系列优惠政策，但同为低品位资源的页岩气目前仍缺乏积极有效的政策支撑。

2）地质条件复杂。我国页岩气地质条件比美国复杂得多，尤其是我国有利的海相页岩埋藏更深，加之地形复杂、人口密集和水资源缺乏，限制了页岩气产业的发展速度。

3）资源基数不清。当前，有不少单位或机构对我国页岩气资源潜力进行了估算与预测，但这些页岩气资源量大小相差巨大，究其原因，主要是缺乏页岩气开发实践数据与资料的支撑。

4）核心技术不足。经过近几年的技术研发，我国已经初步掌握了页岩气开发的基本技术，但这些技术远不足以满足我国页岩气开发的需要，尤其是缺乏针对我国页岩气资源地质特点的资源评价、水平井钻井、多段压裂、裂缝综合监测等关键核心技术。

5）市场监管不到位。页岩气是我国一种新的独立矿种，其产业发展刚刚起步，相应的监管机制还不到位，而良好的市场监管对页岩气开发极其重要，缺乏有效监管会制约页岩气产业的可持续发展。

6）管网设施欠发达。美国管网设施发达且实施第三方准入，大大降低了页岩气开发利用的成本。我国目前天然气管道总长度约为5×104km，而美国则达50×104km［8］。随着我国页岩气开发进程的加快，管网设施欠发达的问题将凸显为阻碍页岩气产业化发展的瓶颈之一。

3 美国页岩气开发扶持政策

美国页岩气开发的巨大成功，很大程度上得益于美国政府对页岩气产业发展的扶持政策，其扶持政策主要体现在财税优惠、投融资优惠、科研支持等方面。

3.1 财税优惠政策

1980—2002年，美国页岩气开发企业享受税收补贴政策，额度约为人民币0.35元／m3［9］，这一优惠政策持续长达23年之久。之后，2006—2010年税收补贴额度调整为0.15元／m3［10］。另外，还对包括页岩气在内的所有油气开发实施了主要包括无形钻井成本费用化、有形钻井成本资本化、资源耗竭补贴等的税收优惠政策。而得克萨斯州自20世纪90年代初以来，对页岩气开发不征收生产税，并且还有其他税收优惠。这些财税优惠政策大幅度降低了开发成本，刺激了油气生产商开发页岩气的积极性，促进了美国页岩气产业的迅速发展。

3.2 投融资优惠政策

美国帮助页岩气项目获得投融资的方式主要有财政拨款、提供贷款、贷款担保等资助形式，比如联邦政府先向州政府或地方机构拨款、再由其向企业直接拨款，给管道建设提供贷款担保，为企业提供贷款用于购买土地、房屋、设备等。美国各级政府都设立了许多项目来资助总体经济发展、能源开发、环境保护、小企业发展以及农业地区开发，其中部分项目适用于开发包括页岩气在内的非常规油气资源［11］。这些投融资优惠政策有效地推动了页岩气开发利用项目实施，使得美国页岩气开发项目具有了较好的经济吸引力。

3.3 科研支持政策

20世纪70年代，美国政府开始设立专项资金用于页岩气开发基础研究和关键技术攻关。从20世纪80年代开始，美国先后投入60多亿美元进行包括页岩气在内的非常规油气开发，其中用于培训和研究的费用约为20亿美元。到20世纪90年代后期，还专门设立了非常规油气资源研究基金。美国《2005能源政策法案》规定，10年内每年投入研究基金1 620万美元用于包括页岩气在内的非常规天然气项目研究［12］。正是有赖于如此强大的科研支持，美国页岩气产业才具备了快速发展的技术条件。

4 中国页岩气开发政策探讨

页岩气属于非常规低品位油气资源，在早期发展阶段投资巨大、效益低、回收周期长、风险高，极其需要积极有效的政策支撑，才能使得页岩气开发“有利可图”，从而使我国页岩气产业健康、快速发展。

4.1 投融资优惠

页岩气这一项新兴产业在发展初期不可避免地会产生巨大的投融资需求，需要政府制定优惠的投融资政策给予扶持。当前我国拟建立页岩气开发新机制，以加快引入有实力企业参与页岩气开发的步伐，推进投资主体多元化。由于页岩气开发的特殊性，无论是原先的石油公司还是新加入的开发企业，都有可能会遇到投融资困难。所以，可以通过政府直接拨款、提供贷款（担保）、鼓励民间资本进入等方式为页岩气开发利用提供投融资优惠，以加快我国页岩气资源的开发步伐。

4.2 科研支持

近些年，美国页岩气产业发展驶入快车道，除了得益于国家政策扶持、竞争环境开放、管网设施发达、天然气市场需求量增长等因素以外，技术进步也是推动美国页岩气产业快速发展的关键因素，其中钻完井与增产技术的进步，尤其是水平井钻井、水力压裂、微地震与裂缝综合监测等技术的突破与广泛运用起到了极为重要的作用。因此，应该增设页岩气开发国家重大专项、加强国家能源页岩气研发中心及其他页岩气重点实验室建设、设立包括页岩气在内的非常规油气研究基金，以及加强对外合作研究等，加大对页岩气开发的科研支持力度，形成与我国页岩气地质条件匹配的开发技术，为我国页岩气开发奠定技术基础。

4.3 财税优惠

4.3.1 税费优惠

4.3.1.1 资源税费

减免矿区使用费是许多外国政府扶持石油工业发展的主要手段之一，参考我国煤层气产业发展的政策措施，应在现阶段我国页岩气开采免征矿产资源补偿费和资源税。

4.3.1.2 增值税、企业所得税

参照我国煤层气开发扶持政策，对页岩气开发也应实行增值税先征后退政策，先征后退税款由企业专项用于页岩气开发技术的研究和扩大再生产；在页岩气产业发展现阶段，暂不征收或减征页岩气开发企业所得税；同时，参照煤层气对外合作政策，页岩气对外合作开采所得税施行“二免三减半”政策——前两年免征，第三年减半征收。

4.3.1.3 资源耗竭津贴

鉴于油气资源的耗竭性及其投资的高风险性，美国允许石油公司在每个纳税年度将应税收入的15%～25%申请为资源耗竭津贴［13］，用于激励石油公司寻找新的油气资源，以替代正在耗竭的储量。这一点，在我国油气资源开采税制中虽没有相关实践，但根据页岩气开发产量迅速递减、需要快速补充储量的特性，可以考虑给予页岩气开发企业资源耗竭津贴，以鼓励其从事页岩气开发的积极性。

另外，类似于煤层气开发，页岩气开发也应享受减免探矿权与采矿权使用费、免征关税、加速折旧等鼓励政策。

4.3.2 财政补贴

页岩气开发的社会效益主要体现在为我国保障能源安全、减排温室气体、拉动经济增长、促进就业等方面，可以将其作为评估财政补贴力度的依据，为制定鼓励页岩气开发财政补贴政策提供参考。

页岩气长期稳定规模化开发最直接的贡献是相当于增加了国内原油供给量，减少了原油进口量，有助于缩减国家战略石油储备规模，从而节约储备成本。节约的储备成本可视为减少的能源安全方面投入，将其视为页岩气开发利用产生的能源安全效益。

页岩气开发可以改善我国能源消费结构，降低煤炭等非清洁能源的消耗量。页岩气资源的大规模开发，对我国温室气体减排的贡献主要体现在其替代煤炭燃烧减排的二氧化碳、甲烷、氮氧化物，根据CDM机制的定价原则，可以计算出页岩气开发产生的减排效益［14］。

除此之外，页岩气开发能够产生拉动相关产业发展和促进就业等社会效益。这也是给予财政补贴的原因。按照财政补贴不能超过其产生社会效益的原则可计算出补贴上限，从而为页岩气开发财政补贴提供依据。

4.4 环境监管

困扰页岩气开发的重大关键问题之一是可能产生的环境影响。在美国开发包括页岩气在内的油气资源，是由一组复杂的联邦、州和地方法律监管。联邦法律主要包括《清洁水法案》《安全饮用水法案》《清洁空气法案》《国家环境政策法案》，近来还颁布了首个控制页岩气开发环境污染的法规［15］；州和地方各具特色的规章制度进一步规范了页岩气的开发。为了我国页岩气产业的健康发展，应考虑页岩气开发可能产生的环境影响，参照国外成熟经验，制定相应的法律法规，实现对页岩气开发有效的环境监管，将页岩气开发过程中可能产生的环境影响控制在最低限度。

4.5 夯实资源基础，制定发展战略

美国估计的未探明页岩气技术可采资源量（TRR）由23.4×1012m3下调至13.6×1012m3，降幅高达42%，很大程度上是因其最大的Marcellus产区技术可采量下降了66%。此次下调是在美国能源信息署（EIA）通过Marcellus页岩气开采活动增加而掌握更详细数据后做出的，EIA和美国地质调查局（USGS）都将相应数据进行了重大修正［16］。可见，我国也需要更为深入和科学地开展页岩气资源调查与评价，搞清楚资源分布、地质特征、开发特点与工艺技术需求、经济性及可采资源量，从而为产业发展提供可靠的资源数据。在此基础上，制定以资源为基础、市场为条件、技术为保障、实现社会经济效益为目标的页岩气产业发展战略，以期对全国页岩气开发活动进行有效引导和综合布局，保障我国页岩气资源科学有序地开发。

此外，鉴于美国页岩气的发展经验，我国还应加强对页岩气定价、市场准入、管网设施建设等方面的支撑力度［17－25］。

5 结论

1）我国页岩气资源十分丰富，其开发潜力巨大，开发页岩气有利于我国保障国家能源安全、改善能源结构、提高人民生活水平、带动经济社会发展、保护环境等。

2）尽管我国页岩气开发已经起步，但效益不高，产业发展较缓慢。对比美国，我国页岩气开发在许多方面还存在着制约，开发政策是关键因素之一。美国页岩气开发的巨大成功，在很大程度上得益于政府在页岩气开发过程中积极有效的政策扶持。为加快我国页岩气资源开发步伐，应在投融资、科学研究、财税等方面给予支持，同时为了使这个产业健康可持续发展，要建立健全与之相关的法律法规，尤其是加强对环境的保护与监管。

［1］国家发展和改革委员会，国土资源部，财政部，国家能源局.页岩气发展规划（2011—2015年）［G］.北京：国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部、国家能源局，2012.

［2］中国石油经济技术研究院.2011年国内外油气行业发展报告［R］.北京：中国石油经济技术研究院，2012.

［3］国土资源部.2011中国国土资源公报［R］.北京：国土资源部，2012.

［4］BP.BP statistical review of world energy 2012［R］.London：BP，2012.

［5］IHS Global Insight（USA）.The economic and employment contributions of shale gas in the United States［R］.Washington DC：IHS Global Insight，2011.

［6］胡朝元，陈孟晋，邓攀.环境保护与中国天然气发展战略［M］.北京：石油工业出版社，2004.

［7］张大伟.加快中国页岩气勘探开发和利用的主要路径［J］.天然气工业，2011，31（5）：1－5.

［8］US Energy Information Administration（US EIA）.About United States natural gas pipelines－transporting natural gas［R］.Washington DC：EIA，2009.

［9］US Joint Committee on Taxation（US JCT）.General explanation of the crude oil windfall profit tax act of 1980［M］.Washington DC：US Government Printing Office，1981.

［10］US Energy Information Administration（US EIA），US Department of Energy（US DOE）.Analysis of five selected tax provisions of the Conference Energy Bill of 2003［R］.Washington DC：EIA and DOE，2004.

［11］《页岩气地质与勘探开发实践丛书》编委会.中国页岩气地质研究进展［M］.北京：石油工业出版社，2011.

［12］KENNEDY J.Tight sand，shale，goal：as contribution grows，low－permeability reservoirs face common challenges［R］.Texas：Hart Energy，2007.

［13］PIROG R.Oil and natural gas industry tax issues in the FY2012 Budget Proposal［R］.Washington DC：Congressional Research Service（CRS），2011.

［14］罗东坤，吴晓东，张宝生.中国煤层气资源技术经济评价［M］.北京：煤炭工业出版社，2010.

［15］US Environmental Protection Agency（US EPA）.Oil and natural gas sector：new source performance standards and national emission standards for hazardous air pollutants reviews［R］.Washington DC：Federal Register，2012.

［16］US Energy Information Administration（US EIA）.Annual Energy Outlook（AEO）2012 Early Release Overview［R］.Washington DC：EIA，2012.

［17］US Office of Technology Assessment（US OTA）.Status report on the gas potential from devonian shales of the Appalachian Basin：policy options to encourage shale gas production［R］.Washington DC：OTA，1977.

［18］HASS M R，GOULDING A J.Impact of section 29 tax credits on unconventional gas development and gas markets［C］∥paper 24889－MS presented at the SPE Annual Technical Conference，4－7 October 1992，Washington DC，USA.New York：SPE，1992.

［19］HOLDITCH S A，PERRY K，LEE J.The US National Petroleum Council（NPC）global oil ＆gas study：unconventional gas reservoirs－tight gas，coal seams，and shales［R］.Texas：The University of Texas，2007.

［20］US Department of Energy.A primer：modern shale gas development in the united states［M］.Oklahoma City：Ground Water Protection Council，2009.

［21］ANDREWS A，FOLGER P，HUMPHRIES M，et al.Unconventional gas shales：development，technology，and policy issues［R］.Washington DC：Congressional Research Service（CRS），2009.

［22］MEDLOCK K B，JAFFE A M，HARTLEY P R，et al.Shale gas and U.S.national security［M］.Houston：Rice University，2011.

［23］SAKMAR S L.The global shale gas initiative：will the U－nited States be the role model for the development of shale gas around the world［R］.San Francisco：University of San Francisco，2011.

［24］KINNAMAN T C.The economic impact of shale gas extraction：a review of existing studies［J］.Ecological Economics，2011，70（7）：1243－1249.

［25］KAISER M J.Modeling the horizontal well severance tax exemption in Louisiana［J］.Energy，2012，40（1）：410－427.

A discussion on the relevant policies of stimulating the shale gas development in China

Liao Yongyuan，Luo Dongkun，Yuan Jiehui
（China University of Petroleum，Beijing 100083，China）

NATUR.GAS IND.VOLUME 32，ISSUE 10，pp.1－5，10／25／2012.（ISSN 1000－0976；In Chinese）

Although coming to its initial stage in China，shale gas industry，seemingly profitless，is developing slowly.The restricting factors include the lack of positive and effective supporting policies，the complexity of geological conditions，the uncertainty of resource base，deficiency of key technologies，the insufficient market supervision，and under－development of pipeline facilities.In view of this，comparing with the experience of the U.S.shale gas development，and referring to the coalbed methane gas production practices in China，we analyze and discuss the relevant policies of stimulating the shale gas recovery and production in China and present the following proposals in aspects of investing and financing preference，science research support，tax preference，environment supervision，etc.（1）Many flexible investing and financing ways should be encouraged such as the government＇s financial allocation，official loans（assurance），the utilization of private capital，and so on.（2）Science research support should be achieved by more specialized projects，the related research centers and key laboratories to be strengthened，and research funds and overseas cooperative projects to be encouraged.（3）Mineral resources compensation fees and resource tax will be free for domestic shale gas operators；moreover，other preferential policies will be implemented for international shale gas projects；and resource depletion allowance will be given to those shale gas operators.（4）With any possible influencing factors on the environment fully considered，corresponding laws and regulations should be formulated by reference to the successful experience from foreign countries；effective environment supervision should be enacted to mitigate any potential risk in the surrounding environment to lowest degree.（5）Reliable shale gas resource data should be achieved by carrying out resource survey and assessment to get a better understanding of resource distribution，geological features，development characteristics，requirement of techniques and technologies，cost－effectiveness，and the recoverable resource reserves.Besides，more support should be given in terms of shale gas pricing，market access mechanism，and pipeline facilities，etc.

China，shale gas development，energy policy，unconventional natural gas，investing and financing，tax preference，environment supervision

廖永远等.促进中国页岩气开发的政策探讨.天然气工业，2012，32（10）：1－5.

10.3787／j.issn.1000－0976.2012.10.001

国家科技重大专项“页岩气开发经济评价研究”（编号：2011ZX05018－005－01）。

廖永远，1962年生，中国石油大学（北京）博士研究生，研究方向为石油战略管理。地址：（102249）北京市昌平区府学路18号。E－mail：lyy992012＠sina.com

2012－09－30 编辑 居维清）

DOI：10.3787／j.issn.1000－0976.2012.10.001

Liao Yongyuan，professor－level senior engineer，is now Deputy Generator Director of CNPC.He is also a member of the 7thNGI Editorial Board.

Add：No.9，North Dongzhimen Street，Dongcheng District，Beijing 100007，P.R.China