任励耘，王显春

(1.成都信息工程学院，四川 成都 610225;2.四川省体育总会，四川 成都 610071)

论体育行政处罚自由裁量权的滥用与规制

任励耘1，王显春2

(1.成都信息工程学院，四川 成都 610225;2.四川省体育总会，四川 成都 610071)

运用文献资料、逻辑分析等方法阐释体育行政处罚自由裁量权的概念，主张一切与体育有关的行政处罚自由裁量权都可称为体育行政处罚自由裁量权。分析其主体多元性、行使对象广泛性、涉及内容多样性等特征;论证体育行政处罚自由裁量权存在被滥用的可能性及对其予以规制的必要性。

体育行政处罚自由裁量权;滥用;规制

行政处罚自由裁量权是行政自由裁量权的重要组成部分。在现代行政中，行政处罚自由裁量权是必不可少的，是法律调整各种社会关系的需要。体育、质监、工商、公安、卫生行政处罚自由裁量权是实践中的部门(领域)行政处罚自由裁量权，一般具有较为明显的行业特征。

1 体育行政处罚自由裁量权的含义

体育行政处罚自由裁量权是对存在于体育领域中的行政处罚自由裁量权的具体称谓。由于人们对体育行政部门认识的不一致，所以就有了对其狭义和广义的理解。

1.1 狭义的体育行政处罚自由裁量权

狭义的体育行政处罚自由裁量权专门指体育行政部门对违反体育行政法律规范的行政相对人依法自行决定处罚与否、处罚种类、处罚幅度的选择权［1］。此种理解，把具有该项权能的主体限定为通常意义上的体育行政主体，即具有体育行政处罚自由裁量权的主体只能是各级体育行政管理机关。而在现实行政管理中，除了各级体育行政管理机关的处罚之外，还有一些行政处罚也可以归为体育行政处罚。因此，部分非体育行政管理机关也具有体育行政处罚自由裁量权。如工商行政管理部门对侵犯注册的体育商标的行为进行的自由裁量的处罚，虽然作出处罚的行政主体是工商行政管理部门，但却是对侵犯与体育具有密切关系的商标权所进行的处罚。如果从狭义的按照处罚主体进行界定的体育行政处罚自由裁量权的概念来看，该自由裁量处罚显然不是体育行政自由裁量处罚，但事实上，对体育商标的保护正是促进体育产业健康发展所必须的行政行为，将其拒之于体育行政处罚之外显然是不合理的。狭义上的体育行政处罚自由裁量权不能涵盖所有的体育行政处罚现象，缩小了具有体育行政处罚自由裁量权的主体范围。在当代，体育与社会的其他领域联系紧密，且呈广泛渗透交融之势，只有多维度地理解体育行政处罚自由裁量权，才符合时代的特征。

1.2 广义的体育行政处罚自由裁量权

广义的体育行政处罚自由裁量权概念，是从一个更加宽泛的角度，即从行政处罚的内容方面予以界定的。我们认为:体育行政处罚自由裁量权是行政主体针对体育领域、体育事务中的违法行为实施行政处罚时享有的，依据法律、法规或者规章规定的处罚种类和幅度范围，遵从过罚相当、公正合理的要求，对违法行为自行决定处罚与否、处罚种类、处罚幅度的选择权。即一切与体育有关的行政处罚自由裁量权都可称之为体育行政处罚自由裁量权［2］。如:建设部门对侵占小区健身路径所进行的自由裁量的处罚、民政部门对体育社会团体不依法注册进行的自由裁量的处罚等，当然也包括上述的工商部门对侵犯注册的体育商标权利行为进行的自由裁量的处罚，这些行政处罚都是体育行政处罚。因此，建设管理行政机关、民政机关、工商行政管理机关也具有体育行政处罚自由裁量权。

这种广义的体育行政处罚自由裁量权概念既包含了行政处罚自由裁量权的共性又包含了体育的个性，并且充分考虑了现代社会中体育广泛存在的现实及其与社会各方面的密切关联性。此外，实践中也经常遇到体育行政处罚自由裁量权主体缺位的情形和职责不清的问题。因而，进行广义体育行政处罚自由裁量权的综合研究也有一定的实际意义。

作为行政处罚自由裁量权的从属概念，体育行政处罚自由裁量权与公安行政处罚自由裁量权、工商行政处罚自由裁量权、质量技术监督行政处罚自由裁量权、规划建设行政处罚自由裁量权等是处于同一层次的概念。但广义的体育行政处罚自由裁量权又与后者不尽一致:一是划分标准不同。体育行政处罚自由裁量权是按领域来划分的，凡是和体育有关的事务都归于体育领域;而后者则主要是按职能来划分的，公共安全维护、商品市场管理、质量技术监督、房屋规划建设主要是一种职能。二是外延存在交叉。由于体育领域牵涉广泛，所以这些概念在外延上具有一定的交叉。譬如对质量有瑕疵的体育健身器材，固然存在体育行政处罚自由裁量权，同时也存在质量技术监督行政处罚自由裁量权和工商行政处罚自由裁量权。至于究竟由哪个部门去行使行政处罚自由裁量权，这是另一个需要研究的问题。实践中，多由质量技术监督、工商管理部门行使。

2 体育行政处罚自由裁量权的特征

体育行政处罚自由裁量权是行政处罚自由裁量权的一种，当然应该具备行政处罚自由裁量权的一般性特征，即:处罚法定性、处罚公正性和权利保障性。处罚法定性，即进行行政处罚自由裁量，必须依照法定条款，由法定主体在法定职权内，依据法定程序进行行政处罚。处罚公正性，即设定和进行行政处罚自由裁量，必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。权利保障性，即在进行行政处罚自由裁量时，必须保障当事人的合法权利。除了具备上述行政处罚自由裁量权的共性特征外，笔者认为体育行政处罚自由裁量权还具有以下几个特征。

2.1 体育行政处罚自由裁量权主体的多元性

我们主张从广义的层面理解体育行政处罚自由裁量权的概念。从具备该项权力的主体上看，不仅指一般意义上的体育行政管理部门，也包括与体育事务有关的公安机关、规划部门、建设部门、卫生部门、工商行政管理部门等其他行政主体。我国现行法律、法规、规章中有关其它行政机关实施体育行政处罚的规定是体育行政处罚自由裁量主体多元性的具体体现。今天，体育的内涵早已经从单纯的运动健身形态拓展为一种健康、文明的生活方式，成为一种颇受关注的经济现象、社会现象和文化现象。对体育事务的管理，如果仅仅依靠传统的各级体育行政机关，不仅显得力不从心，而且管理效果也会大打折扣。因而，其他行政主体从管理公共事务的角度对体育进行管理，对违法行为予以处罚，不但能提升管理效率，也能有效推动体育事业和体育产业健康发展。

2.2 体育行政处罚自由裁量权行使对象的广泛性

所谓体育行政处罚自由裁量权的行使对象，是指违反与体育有关的法律、行政法规、部门规章、地方性法规、政府规章的行政相对人。这里的行政相对人并非只局限于传统体育领域的运动队、领队、教练员、运动员，而是涉及许多领域的不特定的对象。比如:根据《社会团体登记管理条例》规定，没有登记注册或虽经登记注册但不按章程确定的范围开展活动的体育社会团体;根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，没有进行资格认证或年度检查不合格的健身俱乐部;根据《治安管理处罚法》规定，扰乱体育比赛秩序的观众;根据规划建筑类法律法规规定，在公共体育场地私自搭建房屋的单位和个人等。可见，体育行政处罚自由裁量权行使的对象具有广泛性的特征。

2.3 体育行政处罚自由裁量权涉及的违法内容的多样性

体育行政处罚的对象违反的“法”不仅包括体育法和体育行政法规，也包括设定了与体育有关的行政处罚的其它法律和行政法规。一方面，现代体育所包含的内容越来越多，另一方面，大量的行政法规又分属于不同行业(领域)且分类越来越细，因此，体育行政处罚自由裁量权所涉及的违法内容自然就呈现出了多样性的特征。从实践上看，其违法内容既有组织管理方面的，又有产业经营方面的;既有全民健身方面的，也有学校体育、竞技体育方面的，等等。

3 体育行政处罚自由裁量权的滥用

体育行政处罚自由裁量权的滥用，是指体育行政处罚自由裁量人员基于不良动机、故意非正当行使行政处罚自由裁量权，并对相对人造成了显失公正的后果的行政违法行为。该种行政违法行为发生在由法律、法规及其他规范性文件所确定的体育行政处罚自由裁量的职能权力范围之内。

体育行政处罚自由裁量权与其它权力一样，在缺乏有效监督与制约的条件下，可能导致滥用。由于此种权力的合法性依据源自于法律法规的授权，因此，执法人员不仅利用它来调整各种利益关系，也往往利用它来获取不正当利益。随着行政权力的扩张，行政机关在行使体育行政处罚自由裁量权时不可避免地会出现怠用、误用、乱用乃至滥用职权的现象，具体表现在以下几个方面:

3.1 由于体育立法和其它领域的立法一样，具有抽象性和原则性的特征，从而使体育行政处罚自由裁量权存在被滥用的可能性

法律规定的抽象性和原则性，导致执法实践中出现不明确性和可操作性不强等问题，这就在无形中赋予了行政机关具有极大伸缩性的体育行政处罚自由裁量权，为行政机关滥用体育行政处罚自由裁量权提供了土壤［3］。

3.2 我国有关体育行政处罚自由裁量权立法的整体落后状况使该种权力存在被滥用的可能性

由于国家体育总局和绝大部分省(自治区、直辖市)体育局尚未制定规范体育行政处罚自由裁量权的规定，必然对各地体育部门行政规定的制定指导不足甚至缺乏，从而导致各市、县(区)制定的规范体育行政处罚自由裁量权的规定存在这样那样的问题，给体育行政处罚自由裁量权的滥用留下了空间。尽管我国体育行政处罚近几年推行了自由裁量基准制度，但一方面，随着后北京奥运时期体育产业的快速发展和全民健身的蓬勃兴起，有关的法律、法规、规章必然越来越多，行政执法机关可能还来不及制定执行标准;另一方面，自由裁量基准制度本身存在一些不足，如对裁量因素认识理解不一致，细化后的罚款阶次仍然存在一定幅度等等，都可能使体育行政处罚自由裁量权被滥用。行政机关在行使体育行政处罚自由裁量权的时候，可能针对同一违法行为，作出不同的处罚决定，而对不同性质的违法行为，却做出相同的处罚决定;可能对一些严重违法行为不加以处罚，而对轻微违法行为却严加处罚。这就造成处罚结果显失公正，进而损害行政相对人的合法权益，破坏政府的形象。

3.3 利益驱动使体育行政处罚自由裁量权存在被滥用的可能性

市场经济条件下，行政执法人员常常会受到各种利益的诱惑。在体育行政处罚自由裁量过程中，行政执法人员可能为了某些不正当利益而滥用体育行政处罚自由裁量权。如为了获得个人的物质利益或精神利益(在面子、人情上得到满足)，又如为了本单位获得更多的经济利益等而滥用。

3.4 监督机制不健全也使体育行政处罚自由裁量权存在被滥用的可能性

我国体育法制起步较晚，监督机制很不健全。现行的监督机制发挥的作用还比较有限。此种情形也使体育行政处罚自由裁量权存在被滥用的可能。

4 体育行政处罚自由裁量权的规制

体育行政处罚自由裁量是我国体育行政执法的重要内容。由于体育行政处罚自由裁量权与其他类型的行政处罚自由裁量权一样，具有广泛性、灵活性和随意性，致使个别行政执法机关和执法人员出现了滥用和乱用体育行政处罚自由裁量权的现象。假如不对体育行政处罚自由裁量权加以控制，将使体育依法行政偏离正常的轨道，并产生一系列危害:

4.1 破坏公平的体育法制环境

公平的体育法制环境有助于构建、维护公平、自由的体育秩序和实现公民的体育权利，也即有助于维护体育公共利益。但是，如果执法人员不能正确行使体育行政处罚自由裁量权，在执法过程中以合法之名行不合理之实，就会出现同一地区、同一种违法行为的处罚结果差异较大的现象，从而失去体育行政处罚法律、法规的公平、公正性，进而对整个公平的体育法制环境造成破坏，最终将损害体育公共利益。

4.2 导致体育行政处罚自由裁量的权力私有化

体育行政处罚自由裁量权是法律授予的一项公权力。如果体育行政处罚自由裁量权的行使者在“合法”外衣的保护下滥用和乱用体育行政处罚自由裁量权，办人情案、关系案，就会导致随意执法，徇私枉法。从而导致体育行政处罚自由裁量权私有化，完全沦为为个人和单位谋取不正当利益的工具。

4.3 侵害行政相对人的合法权益

体育行政处罚自由裁量权的行使应当遵循当事人权利保障原则。体育行政处罚自由裁量行为一旦脱离了法治轨道，该行政行为将会畸形化，必然使公民、法人或其他组织的合法权益受到侵害。当代法治的精神就是建立有限政府，保障公民权益。体育行政处罚自由裁量权的滥用和乱用，违背了法律起初授权的目的与精神。

4.4 严重损害政府的形象

体育行政处罚自由裁量权的存在，成为个别体育行政执法部门和执法人员“权力寻租”、“执法腐败”的重要根源。致使行政相对人对体育行政执法部门、乃致对政府产生不信任感，严重损害政府在人们心目中的形象，进而增添导致社会不稳定的因素。

因此，采取有效措施对体育行政处罚自由裁量权予以控制是十分必要的。

［1］孙亭刚.略论行政处罚自由裁量权的规制路径——以淄博市规范行政自由裁量权的个案为视角［D］.济南:山东大学，2008:4

［2］董小玲，于善旭，等.论体育行政处罚的概念、特征及范围［J］.武汉体育学院学报，2008(7):45

［3］从彦国.论行政自由裁量权及其法律控制［J/OL］.http://www.studa.net/xingzheng－fa/080303/11264782 －2.html

Abuse of Discretion in Sports Administrative Penalty and the Rules and Regulations

REN Li－yun1，WANG Xian－chun2
(1.Chengdu University of Information Technology，Chengdu Sichuan 610225;
2.Sichuan Sports Association，Chengdu Sichuan，610071)

Literature，logic analysis and other methods are adopted to interpret the concept of the discretion of sports administrative penalty.It is claimed in the paper that all the administrative penalty discretions that have to with sports can be called sports administrative penalty discretions.The paper further analyzes of the pluralism of the subject，the universality of the enforcement objects and the diversity of the contents.The paper also demonstrates the possibility of abusing the discretion and the necessity of regulating it.

sports administrative penalty discretion;abuse;regulation

G80－05

A

1001－9154(2012)08－0023－04

G80－05

A

1001－9154(2012)08－0023－04

任励耘(1983－)，女，维吾尔族，四川成都人，研究方向:体育人文社会学。

2012－06－11

*运动训练与竞赛*