徐美银

(南京邮电大学 马克思主义学院，江苏 南京 210046)

一、引 言

党的十七届三中全会明确指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。在这一政策背景下，近年来我国农村土地承包经营权流转速度加快，流转比例从2008年的8.7%逐步增加到2010年的13%[1]。随着经济发展水平的不断提高，产业结构的不断合理化和高级化，城市化进程的明显加快，农民的非农就业机会不断增加，农民的土地流转意愿显著上升[2]。农村土地的自由流转既可以通过边际产出拉平效应提高土地资源的配置效率，也可以通过交易收益效应提高土地的投资价值[3]。农地流转可以有效提高土地生产率和劳动生产率，增加农民收入，产生明显的经济绩效[4-5]。

总体而言，我国农村土地承包经营权流转水平仍然较低，没有最大限度地提高农村土地资源的利用效率，也与广大农民强烈的土地流转意愿相去甚远。资料显示，我国农地小规模经营问题仍然比较突出，以长三角地区为例，农户拥有农地规模普遍偏小，经营规模在3亩以下的农户占64.23%[6]。一方面，是国家宏观政策的推动，鼓励农民进行多种形式的土地流转，另一方面，是用地主体不断提出的对农地流转的迫切需求，与此同时，广大农民主观上也有着强烈的土地流转意愿。但是，所有这些对农村土地流转的推动力量都没有在实际上形成一种理想的土地流转实践，农地流转比例仍然没有达到一个适度合理的水平。究其原因，是农地流转的供给方面出现了问题，存在着一系列制约农民土地流转的不利因素。

二、我国农地产权结构的特征分析

(一)我国农地产权结构的基本特征

产权本质上是一组关于财产的权利，主要包括所有权、占有权、使用权、收益权、处分权[7]。产权的多种权利可以进行有效分割，分别由不同的主体所拥有，由此会形成一定的产权结构。产权结构的形成过程，即产权子权利的分解过程，实质上是各个权利主体基于自身利益最大化的目标而进行动态博弈的过程，最终的均衡结果就形成了一个特定的产权结构，从而相对划分了不同主体的产权边界。由于是动态博弈，所以产权边界会随着时间的推移而逐步变化，使得产权结构具有演化性的特征。我国现有农地产权制度实行集体所有、农民家庭承包经营的基本制度。在这一制度安排下，农村集体拥有农地的所有权，农民家庭拥有土地的承包经营权，实行了土地所有权与使用权的有效分离。

现阶段，我国农地产权结构表现出一些明显的特征：

其一，农地所有权主体的土地权利存在着一定程度的弱化。根据有关法律规定，我国农村土地实行集体所有制。但是，现行法律对农村土地所有权主体未能做出明确规定，或者虽有所规定但相关法律相互矛盾，在微观上形成了农民集体、农村集体经济组织或村民委员会对同一块土地都可以拥有所有权，增加了土地所有权实施的难度。诺思研究指出，一个有效的制度应该具有良好的可实施特征[8]。我国农村土地所有权在实施方面的困难，常常导致所有权主体“缺位”或者所有权主体“越位”现象的发生，在一定程度上削弱了相关主体的土地权利。

从1978年实行农村家庭联产承包责任制，到“十五年不变”、“三十年不变”，再到2008年的“长期不变”，农民家庭获得了长期而稳定的土地承包经营权。在我国农村土地承包经营权流转过程中，中央政府反复强调，要尊重农民意愿，保证农民的主体地位。现阶段，只要符合国家的基本农地政策，保证农地流转符合法律规定，不改变土地的农业用途，我国的农地流转许多是由农民自发进行的，基层政府部门主要发挥了土地流转的服务与管理职能。由此可见，与其他权利主体相比，农地所有权主体的土地权利存在一定程度的弱化。一些学者的研究表明，我国农地制度存在着明显的产权“残缺”特征[9-10]。

其二，土地产权存在着较大范围的公共域，侵害了农民的合法土地权益。由于产权的界定和实施都需要耗费一定的成本，所以任何产权结构都存在着一定的公共域，即产权边界没有得到明确划分的模糊区域。产权公共区域内的经济资源会引起多个主体的利益追求，产生租金耗散现象。产权公共区域越大，租金耗散程度越严重。我国农地产权结构形成于特定的经济社会转轨时期，是从人民公社时期的集体所有、集体经营制度改革而来。考虑到制度具有明显的路径依赖性，新的农地产权制度安排必然会带有一定程度的公共性特征。我国整体改革包括农村经济体制改革始终遵循了“摸着石头过河”的渐进式逻辑，在这样的逻辑下，农地产权的界定也坚持了一种逐步过渡的改革策略。这样虽然能够减少农村土地制度改革过程中的交易费用，保证改革的顺利进行，但也在一定程度上形成了土地产权的公共域。在相关利益主体追求土地产权公共域租金的过程中，存在着动态的博弈关系。与地方政府和用地主体相比，农民明显处于相对弱势的地位。我国农村土地产权存在着多种形式的公共域，其结果造成农民的土地权益受到了其他主体的侵害[11]。

其三，农民的土地承包经营权没有随着制度环境的变化而得到足够的丰富和强化。制度演化理论指出，制度形成于一定的制度环境，当制度环境变化时，制度结构也要发生相应的变革，只有这样才能保证制度结构对制度环境的适应性，取得良好的制度绩效，保证制度变迁向着有效率的方向演进。改革开放以来，我国经济社会发展取得了长足的进步，工业化、城市化程度不断提高，农民的非农就业机会明显增多，非农收入在农村居民家庭总收入中所占比重不断上升，大量农民逐步进入城镇，成为城镇居民的一员。所有这些都意味着中国农村土地制度的外部环境发生了巨大的变化。与此同时，农民对于土地制度的认识程度也不断深化，对土地权利的要求也不断增加，要求拥有内涵更加丰富的土地承包经营权。尽管与家庭承包责任制初期的产权强度相比，农民的土地承包经营权内涵已经得到了一定程度的强化，但这种变革还远远没有对制度环境的变化做出足够的响应，也与农民的意愿相去甚远。一个典型的事实就是，对于农民家庭而言，土地的财产功能还没有充分体现出来，农民还不能通过合理流转、合法处置土地获得适当的增值收益。

根据我国农地制度的基本安排以及所具有的以上特征，可以总结出现阶段我国农村土地的产权结构，如表1所示。

由表1可以发现，从农户角度来看我国现阶段的农地产权结构，农户家庭实际享有土地权利包括：(1)占有权方面，在承包期内享有实际的控制权以及由此派生出来的剩余控制权和剩余索取权。(2)收益权方面，享有农业生产经营的收益权，而农地流转的收益权容易受到侵害；(3)使用权方面，享有农业生产的直接使用权，其他用途受到严格管制；(4)处置权方面，只享有出租权，其他权利很难实施。由于土地用于农业生产的收益较低，而农地流转尤其是农地非农化所产生的增值收益较大，并且土地的增值收益还有逐步增大的发展趋势。因此，农民从土地承包经营权中所获取的现期收益相对有限，而未来的增值收益则空间巨大。

舒尔茨指出，农民作为“经济人”其决策能力毫不逊色于任何资本主义企业家[12]。波普金也认为，农民是非常理性的，总是在权衡长期、短期利益之后，为了追求最大化利益而做出合理的抉择[13]。具体到中国农村土地问题，在现有的产权结构约束下，农民的土地承包经营权未来的预期收益远高于其现期收益，理性的农民对此有合理的预期，进而会采取适当的行为，努力获取土地的未来增值收益。广大农民非常清楚，只有拥有明确的土地占有权，通过掌握剩余控制权，才能最终获取土地的剩余索取权，充分分享经济发展所带来的土地增值收益。

因此，对于农户而言，土地的剩余控制权和剩余索取权就在整个产权结构中处于非常重要的地位，会对农户的土地流转行为产生直接影响。

(二)农地剩余索取权的价值

现代契约经济学指出，由于个人的有限理性、外在环境的不确定性、信息的不对称和不完全性，契约当事人或契约的仲裁者无法证实或观察一切，造成契约条款不可能是完全的。考虑到契约的不完备性，专用性资产所有者需要通过掌握剩余控制权和剩余索取权来保护其资产免受机会主义的侵害[14]。剩余控制权是契约中没有明确说明的事情的决策权；剩余索取权是指专用性资产所有者对因其追加投入形成的净收益的要求权，或者是对总收入扣除固定契约性报酬后所产生的剩余收入的要求权。剩余控制权是剩余索取权的保障，剩余索取权则是剩余控制权的价值体现，两者密不可分。

我国农村土地承包经营制度规定了明确的委托——代理关系[15]。农村集体组织作为土地的所有者，是土地承包合同的委托方；农户家庭则是土地承包合同的代理方。现有的中国农村土地产权结构，内在规定了土地承包契约具有多方面的不完全性：其一，土地收益权分配存在一定的公共区域，农户的土地收益权尤其是未来土地增值收益的分配不能得到充分保障；其二，土地处置权规定模糊，实施难度大，农户没有得到充分的权利；其三，土地使用权受到严格管制，农户不能获取土地流转的合理收益；其四，土地产权结构没有内在规定一个合理的动态调整机制，对未来的制度环境变化做出足够的响应，保证整个产权结构具有动态的适应性。

考虑到我国农村土地承包契约的不完备性，结合现阶段农村制度的实际环境，对于农户而言，土地的剩余索取权具有很大的价值，主要体现在社会保障价值、资产投资价值和未来增加价值三个方面：

第一，社会保障价值。对于农户而言，土地主要具有三方面的功能，即保障性功能、生产性功能和财产性功能，其中保障性功能是一项最为基本的功能。一直以来，许多农民都将土地作为家庭基本生活的保障，作为抵御外部风险的最后屏障。由于人地矛盾突出，土地生产率存在极限的“玻璃天花板”[16]，因此农民经济行为的首要动机是“避免风险、安全第一”[17]。

中国现有的户籍管理制度，人为造成城乡分离的二元经济格局。与城镇居民相比，农村居民的收入增长率、财产拥有量都处于较低水平，城乡差距处于较高水平并且还呈现出不断扩大的趋势。虽然中国城市化进程不断加快，但许多进入城镇的农民工依然没有顺利实现向城市市民的角色转变，其城市适应性总体还处于较低水平[18]。尽管农民家庭的非农就业机会逐渐增多，非农收入在家庭总收入中所占比重不断上升，但农民工的非农就业稳定性还较低，许多进入城镇就业的农民工经常面临再次失业的风险。现阶段，我国社会保障体系还远远没有实现全覆盖，广大农村地区的社会保障程度仍然较低。农村居民的社会保障很大程度上仍然需要依靠农民家庭自身来提供。

在以上客观背景下，土地对于农民而言就具有明显的社会保障价值，农民可以依靠土地来抵御就业、养老、医疗等方面所存在的风险，保证自己及其家庭成员在遭遇不可预期的灾害时能够安然度过危机。黄宗智指出，农户家庭收入的“拐杖逻辑”越是强化，农地的社会保障功能越是得以凸显出来[19]。土地保障价值的实现，是以农户对剩余控制权的掌握为前提的，是土地剩余索取权的一部分。

第二，资产投资价值。土地作为一种基本的生产要素，本身即具有直接投资价值。农户可以通过直接经营使用土地，对土地追加投资，获取土地资产的生产性收益。在现有政策下，从事农业生产的农户还可以享受政府的一系列直接补贴，包括粮食补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等。农户也可以通过合法流转土地，获取一部分土地的流转收益。

在我国人多地少的客观条件下，农村土地作为一种稀缺性资产，具有明显的投资价值，在未来相当一段时期内，这一特征将会表现得更为明显，土地的稀缺性矛盾会更加突出，农村土地资产将具有长期投资的巨大价值。农户掌握了土地的剩余控制权，则可以享有土地资产的投资价值，将其作为剩余索取权的一部分。

第三，未来增加价值。我国现有的土地基本制度安排，将城市土地与农村土地分割开来，实行土地的二元治理结构，城市土地归国家所有，而农村土地归农村集体所有。在这一基本制度下，由于土地的用途差异，城市土地与农村土地之间存在着人为的制度性级差地租，并且此种级差地租的数值是十分巨大的，城市土地的价格远远高于农村土地的价格。同时，我国相关法律又对农村土地非农化的程序作出强制性规定，必须经由政府对农村土地实行征用或者征收以后，才能转化为城市建设用地。由于政府垄断了土地供给市场，所以农地非农化的大部分增值性收益都被政府、用地主体等获取了，农民家庭仅仅得到了土地征用后增值收益的一小部分[20]。

可以预见，随着我国经济发展水平的提高，对稀缺性资源的土地会提出越来越大的需求，将有大量农地非农化，逐步转变为城市土地。据韩俊预测，如果中国未来的城市化率达到50%，那么，2000—2030年30年间将需要占用耕地5450万亩以上[21]。农地非农化的过程，也是土地价值上升的过程，农村土地的未来增值空间巨大。

对于农户而言，由于在现有制度安排下只能获取土地增值收益的小部分，因而农户倾向于坚持动态博弈中的等待策略，通过掌握剩余控制权和剩余索取权，努力获取未来土地增值的更大部分。

三、农户是否流转土地的决策准则

作为理性经济人的广大农民在是否流转土地的决策上遵循的原则应该是对成本、收益的综合比较：如果流转土地的收益总和大于成本，那么农民就会流转土地；反之，农民就不会流转土地。因此，对农民是否流转土地决策的分析，就转化为农民流转土地的成本、收益估算。在现有的农村土地流转模式中，如果以是否放弃剩余控制权和剩余索取权为标准，可以划分为两类：第一类，称为土地流转I，农户让渡土地的经营权，仍然拥有剩余控制权和剩余索取权，如转包、互换、出租、股份合作等流转形式[注]互换虽然放弃了原有土地的承包关系，但得到了另一块几乎同等数量土地，对农户而言，除了土地的位置发生了变化，其他承包关系几乎没有变化。需要指出的是，“代耕”并非真正意义上的土地流转，它只是农户因外出打工等原因将承包土地委托给他人(通常是亲戚、朋友等值得信任的人)代为经营，收益分配由双方协商解决，原有的土地承包关系没有变化，委托农户可以随时收回土地。。这几种形式的土地流转，契约中都规定了一定期限，期满后契约终止，原有农户仍然拥有土地的承包经营权；第二类，称为土地流转II，农户完全放弃土地的剩余控制权和剩余索取权，同时获得一定的补偿，如转让等流转形式[注]由于土地流转I没有完全放弃土地的承包经营权，继续拥有土地的剩余控制权和剩余索取权，因此可称为不完全土地流转；由于土地流转II完全放弃了土地的承包经营权，不再拥有土地的剩余控制权和剩余索取权，因此可称为完全土地流转。。

可以将土地的剩余索取权总价值记为Rs，它包括社会保障价值、资产投资价值和未来增加价值。

第一种情形：如果农户不进行土地流转，并且直接经营土地，那么其总收益包括：(1)经营性净收益Rj，即农户通过直接经营土地(主要是农业生产)所获取的净收益(总收益减去经营性成本)；(2)剩余索取权收益Rs。因此，农户不流转土地、自己直接经营的收益为R1=Rj+Rs。

第二种情形：如果农户有非农就业机会，可以获取一定收益Rf，只要非农收益足够大，那么农户可能选择不流转土地，只是请他人代耕，此时农户的总收益包括：(1)代耕净收益Rd，即代耕双方根据协议确定的代耕费用[注]在江苏进行实地调研时，笔者发现，由于近年来国家对农业生产实行多种补贴，所以农户代耕他人的土地一般需要向委托方支付一定的费用，通常为每亩每年100-200元 。。(2)剩余索取权收益Rs。因此，农户不流转土地、请他人代耕的收益为R2=Rd+Rs。

第三种情形：如果农户进行第一类土地流转，即不放弃土地的剩余控制权和剩余索取权，以转包、互换、出租、股份合作等形式转出土地，那么其总收益包括：(1)土地流转净收益Rt1，即农户转出土地所获取的净收益，其收益形式依据土地流转形式而定，如转包时为转包费，出租时为租金，股份合作时为股份分红等；(2)剩余索取权收益Rs。因此，农户土地流转I的收益为R3=Rt1+Rs。

第四种情形：如果农户进行第二类土地流转，即完全放弃土地的剩余控制权和剩余索取权，以转让形式转出土地，那么其总收益包括：土地流转净收益Rt2，即农户转让土地所获得的补偿费用等。因此，农户土地流转II的收益为R4=Rt2。

第一种情形与第二种情形比较，两者都不进行土地流转，主要区别在于是否直接经营土地，农户的决策相对简单：如果农户没有非农就业机会，那么会自己直接经营土地；如果农户有较好的非农就业机会，能够获取较大的非农收益Rf，那么农户会选择兼业或者代耕。在这两种情形下，农户都拥有几乎完整的土地承包经营权，包括土地的剩余控制权和剩余索取权，获得土地的剩余索取权收益Rs。此为农户的决策准则I，主要依据是农户非农就业的稳定性及其收益大小。

将第三种情形与第一种、第二种情形进行比较，三种情形都能够保证农户拥有土地的剩余控制权和剩余索取权，获取土地的剩余索取权收益Rs。此时，农户需要考虑的是土地流转净收益Rt1与土地经营性收益Rj的大小，如果土地流转净收益大于土地经营性净收益，即Rt1>Rj，那么农户会进行土地流转I；反之，如果Rt1

将第四种情形与第三种情形进行比较，两者的主要区别在于：土地流转I保留了土地的剩余控制权和剩余索取权，土地流转II则放弃了土地的剩余控制权和剩余索取权。农户的决策依据在于两种情形的收益比较：如果Rt2Rt1+Rs，那么农户会选择土地流转II。此为农户的决策准则III，关键考量土地剩余索取权收益Rs的大小。由于土地剩余索取权价值包括社会保障价值、资产投资价值和未来增加价值，因此它是未来一段时期内价值总和的贴现值，通常数值较大但具有不确定性，所以农民的决策相对复杂。如果土地剩余索取权价值能够得到相当程度的体现，那么农户可能会选取土地流转II；否则，农户就会选择土地流转I。

对以上几种情形下农户的决策准则进行总结，可以发现：第一，农户是否具有稳定的非农就业机会是其决定是否直接经营土地的主要依据；第二，农户土地流转净收益与土地经营性收益的相对大小，则直接决定了农户是否流转土地；第三，农户土地流转模式的选择，主要考量的是土地剩余索取权价值的实现程度。只有土地剩余索取权价值能够得到相当程度的实现时，农户才会通过转让进行完全的土地流转II；否则，只会通过转包、出租、股份合作等形式进行不完全的土地流转I。

四、实证分析

2011年11月，笔者在江苏省苏州市和安徽省淮北市进行了实地调研，对比分析现阶段制约农村土地流转的主要因素。此次调研活动选取了江苏省苏州市辖区内的昆山市周市镇、花桥镇和张家港市锦丰镇、乐余镇，与安徽省淮北市辖区内的濉溪县濉溪镇、临涣镇和烈山区烈山镇、古饶镇，共发放调查问卷320份，其中苏州市与淮北市各160份，收回有效问卷307份，有效回收率约为95.9%。

(一)苏州市土地流转情况

江苏省苏州市属于经济发达地区，经济发展水平高，产业结构优化，城乡居民收入水平高。2010年，苏州市人均GDP为93043元，三次产业结构之比为1.7：56.9：41.4，农村居民人均纯收入为14657元[注]江苏省统计局：《江苏省统计年鉴》(2011年)。。

近年来，苏州市农村土地流转现象非常普遍。笔者调研时发现，样本地区农地流转比例高达70.3%，流转方式以转让、股份合作、出租为主。其中，转让占52%，这些农户都有相对稳定的非农就业机会，非农收入占比较高，对土地的依赖程度低，愿意放弃土地的承包经营权，既获取较高的土地流转收益(包括相应的社会保障)，还不必再为土地经营分心，可以全身心投入到非农产业工作中；股份合作占22%，苏州昆山20世纪90年代初就成立了农地股份合作社，并且运行情况良好，起到了示范带头作用；出租占18%，这与当地较强的商业氛围有关，用地主体对土地的需求较大，农民既可以获取较高的租金，还可以不放弃土地的剩余控制权和剩余索取权。苏州市土地流转方式如图1所示。

(二)淮北市土地流转情况

安徽省淮北市属于经济欠发达地区，2010年，淮北市人均GDP为22300元，三次产业结构之比为8.8：64.6：26.6，农村居民人均纯收入为5337元[注]淮北市统计局：《淮北市统计年鉴》(2011年)。。

近年来，随着农村土地承包关系的稳定和外出打工农民数量的增加，淮北市农地流转规模也逐步扩大。笔者调研时发现，样本地区农地流转比例约为31.6%，流转方式以转包、互换为主。其中，转包占62%，这些农户有较好的外出打工机会，能够获取较为稳定的打工收入，不希望直接经营土地，但由于土地流转收益较低，不愿意放弃土地的剩余控制权和剩余索取权，所以选择转包的流转方式；互换占16%，这些农户土地细碎化程度严重，希望通过互换缓解土地细碎化程度，减少土地经营成本；转让仅占3%，这些农户已经进入城镇，有稳定的非农就业机会，土地收益对其不重要，愿意完全放弃土地的承包经营权。淮北市土地流转方式如图2所示。

图1 苏州市土地流转方式

(三)苏州市与淮北市土地流转的比较

1.土地流转规模差距较大

苏州市农村土地流转比例高达70.3%，淮北市土地流转比例只有31.6%，两者相去甚远。究其原因，主要在于苏州市经济发展水平较高，非农就业机会较多，许多农村居民能够获取较为稳定的非农收入，农民直接经营土地的机会成本高昂，希望通过适当方式转让土地，全心全意从事非农产业，最大化自身收益，因此土地流转规模较大。而淮北市经济发展水平不够发达，非农就业机会有限，农村居民的非农收入不够稳定，农民对土地的依赖程度较高，因而土地流转规模较小。

2.土地流转方式差异明显

苏州市农村土地流转方式以转让为主，超过一半的农户愿意直接放弃土地承包经营权；淮北市农村土地流转方式以转包为主，占比高达62%。转让是一种完全的土地流转方式，意味着原有农户以一定条件完全放弃了土地承包经营权，包括土地的剩余控制权和剩余索取权。只有当农户具有稳定的非农收入，具备在城镇生活的能力，并且土地流转收益足够高时，理性的农户才会选择转让。近年来，苏州市城镇化进程加快，社会保障已经基本实现全覆盖，土地对于农民家庭所具有的保障功能明显弱化；与此同时，苏州市工商业高度发达，用地企业对土地的需求旺盛，土地流转市场比较发达，土地流转价格较高，农民转让土地能够得到相当的补偿收益，这些收益足以在一定程度上对土地的剩余索取权实行补偿，从而替代了农户的剩余控制权偏好。而淮北市则不具备这些条件，对于农户家庭而言，土地依然具有强烈的社会保障功能和生产性功能，因而农户具有明显的剩余控制权偏好，不希望放弃土地的剩余索取权，所以，淮北市土地流转方式以转包为主，即只是在一定期限内有条件让渡土地的承包经营权，合同期满后原有农户依然可以无条件收回土地，继续拥有土地的剩余控制权和剩余索取权。

由此可见，发达地区与欠发达地区土地流转差异的主要原因在于土地的剩余索取权价值的实现程度不同，导致农户产生了不同土地剩余控制权偏好。

四、研究结论与政策建议

现阶段，我国农地产权内部结构不完善，无论是所有权主体的土地权利弱化，还是土地产权边界不清晰引起公共区域过大，或者农民土地承包经营权内涵不完善等，都最终导致现有的土地产权结构具有一定的特殊性。在现有的产权结构约束下，农民土地承包经营权未来的预期收益远高于其现期收益，因而，对于农户而言，土地的剩余控制权和剩余索取权就在整个产权结构中处于非常重要的地位，会对农户的土地流转行为产生直接影响。

对于农户家庭而言，农地剩余索取权价值主要体现在三个方面，即社会保障价值、资产投资价值和未来增加价值。理性的农民在选择是否流转土地时，主要基于成本、收益的权衡，而土地剩余索取权价值则构成了其中非常重要的一部分，是影响农户土地流转决策行为的重要因素。发达地区和欠发达地区农民土地流转的差异，已经充分证明了土地剩余索取权对农户土地流转具有重要影响。

为了加快土地流转速度，在尊重农民自愿基础上，提高土地资源的利用效率，需要采取多方面的措施。其一，加快土地流转市场化建设，减少土地流转交易成本，提高交易效率，运用市场机制充分发现土地流转价格，使土地流转价格能够尽可能体现土地的现期价值与未来价值，其中包括土地未来的剩余索取权价值。其二，改革现有土地产权制度，使农村土地产权结构更加合理化，强化农村集体的土地所有权权能，减少土地产权边界的公共区域，赋予农民更加完善的土地承包经营权内涵，保证利益相关者尤其是农民的合法收益都能够得到充分体现。其三，充分考虑到农地制度环境的未来变化趋势，加强农村的社会保障事业建设，逐步减少农民对土地的依赖程度，给予农民包括剩余索取权价值在内的合理土地流转收益，保证农民能够利用土地这种特殊的资产，平等分享经济发展和社会进步的积极成果。

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