中国工运研究所助理研究员、法学博士 李嘉娜

增设全国人大劳动委员会势在必行

中国工运研究所助理研究员、法学博士 李嘉娜

随着市场经济体制的逐步建立和完善，在我国劳动关系领域，传统的“政府—企业—职工”高度一体化的体制逐步被瓦解，利益主体及其诉求日益呈现多元化和多样化的发展趋势。作为独立的劳动关系一方主体，广大职工群众的诉求表达与权益保障问题日益突出，在现阶段“资强劳弱”的利益格局中，劳动关系矛盾愈发成为各种社会矛盾的主体。在这样的情势下，如何确保职工的合法权益诉求得到有效表达与积极回应，从立法源头上协调平衡劳动关系双方权利义务，乃是重构劳动关系协调机制亟待解决的首要问题。这对于加强和创新社会管理、发展和谐劳动关系及维护社会稳定具有不言而喻的重要意义。

一、劳动关系矛盾凸显成为主要社会矛盾

目前，我国正处于经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的特定历史阶段，广大劳动者的就业、收入分配、社会保障、教育医疗等切身利益问题日渐突出，劳动关系矛盾与其他各种社会矛盾相互交织。随着国际金融危机深层次影响的继续发酵，因劳动报酬引发的劳动争议案件持续上升，各地接连发生了一系列企业停工罢工事件，劳动关系矛盾呈现集中凸显、日趋严峻的局面。

1.劳务派遣用工不规范，职工劳动经济权益受到侵害

当前，劳务派遣出现了不少违法滥用的情形，职工的合法权益遭到不同程度的侵犯。突出表现在：第一，就业稳定性较差。一旦经济形势发生变化或企业出于自身原因要减岗裁员时，劳务派遣工首当其冲，他们往往无法从用工单位得到和正式员工一样的经济补偿。第二，收入水平偏低。一方面，劳务派遣工的平均劳动报酬低于城镇单位就业人员平均劳动报酬水平。据全国总工会保障工作部2010年对91家劳务派遣公司的调研，2009年劳务派遣工的年平均劳动报酬为17957.5元，而同年全国总计城镇单位就业人员平均劳动报酬是26509元。另一方面，在大型国有企业，劳务派遣工工资普遍低于同岗位的正式职工。全国总工会保障工作部对44家邮政电信企业开展问卷调查时发现，2009年一线正式员工的年平均劳动报酬为45010元，而劳务派遣工的年平均劳动报酬为32169元。另据全总最新调查显示，2011年5月劳务派遣工从本单位获得的全部货币收入平均为2508.06元，其中基础工资（底薪）平均为1369.87元。69.9%的劳务派遣工认为自己目前收入在当地属于中等偏下和低收入水平，70.3%的劳务派遣工表示“收入太低，应付生活开销吃力”，在与单位发生了劳动争议的劳务派遣工中，73.3%的劳务派遣工认为引发争议的原因是劳动报酬问题。第三，社会保障显著不足。在缴纳社保费用方面，劳务派遣公司有的未给劳务派遣工缴纳，有的则按较低的标准为其缴纳，还有一些派遣公司在经济不发达地区按较低标准为派遣工缴纳，再派往发达地区工作，以达到节省用工成本的目的。第四，职业发展空间狭窄。尽管一些企业定期或不定期为劳务派遣工提供转成正式职工的机会，但是“转正”比例一般被控制在3%以下，大多数劳务派遣工都无缘于这种发展机会。

2.一线职工收入普遍偏低，部分企业仍存在拖欠工资的现象

现阶段，与市场经济体制相适应的企业收入分配机制尚未建立,我国工资收入分配中还存在诸多亟待解决的突出问题。第一，职工工资收入偏低且增长缓慢。据全国总工会2009年下半年对500家已建工会企业、5000名职工的调查显示，4.8%的职工月收入低于当地最低工资标准，约1/3的职工工资徘徊在当地最低工资标准的水平附近。同时，一线职工月均收入仅为被调查全部职工月均收入的81%，有17.5%的职工工资自2006年以来没有增加。第二，职工收入差距过大且呈继续扩大态势。抽样调查显示，2008年企业普通职工平均工资仅为中层以上干部平均工资的32.27%，农民工的月均收入仅相当于城镇职工月均收入的73.5%，且二者的差距呈继续扩大趋势。第三，欠薪及欠薪逃匿等严重侵犯职工劳动报酬权益的现象仍时有发生。据全国总工会对28个省市及新疆生产建设兵团专项检查情况的不完全统计，2011年元旦春节期间，各地共检查用人单位34.8万家，涉及职工1917.4万人，有2.6万家企业存在工资拖欠情况，占比7.5%，涉及职工119.4万人，占比6.2%，在工资拖欠案例中，建筑行业发生的拖欠农民工工资现象尤为突出。

3.企业劳动保护条件差，职工的生命健康受到威胁

由于不少企业长期忽视劳动安全和生产卫生条件的改善，目前我国接触职业病危害人数、职业病累计数量、职业病死亡数量和职业病新发病人数等四项指标均居世界第一。据不完全统计，全国涉及有毒有害作业的企业已超过1600万家，接触职业危害的人数超过2亿人，其中农民工占居九成之多，尘肺病等职业危害严重威胁着劳动者的生命安全和健康。在全国接触粉尘作业的职工中，从事煤炭、建材、金属矿山、隧道施工等尘肺病高发行业的农民工人数超过了80%，农民工已经成为尘肺病的最大受害群体。特别是在高含矽量的煤矿、金属矿等开采中，如果采用干式作业，粉尘浓度可以超过国家标准几百倍甚至上千倍，在此环境下作业短则1年就可引发矽肺，接触1至2年几乎无一幸免，劳动者将丧失劳动能力且病死率很高。据有关专家分析估计，目前我国尘肺病实际患病人数已不低于100万例，远远超出2008年尘肺病累计发病63.8万多例的统计数字，如果按照每年劳动者健康体检覆盖率不足10%的实际数字推算，全国每年新发尘肺病约10万例，照此发展下去，将有更多农民工被尘肺病夺去健康乃至生命。

4.部分职工尚未纳入社会保障体系，工伤保险等社保待遇难以落实

据2009年全国总工会信访统计，在职工来信来访中，职工工伤、职业病鉴定与待遇问题占23.5%。主要集中在以下几方面：第一，部分职工尚未被纳入社保体系中。部分私营企业、外资企业为减少用工成本，不依法给职工缴纳社会保险；由于历史原因，大量集体企业和关闭破产企业的退休人员、家属工、五七工和困难企业退休人员未参加城镇职工基本医疗保险。第二，部分企业欠缴、断缴社会保险费问题凸现。2008年以来，受国际金融危机的持续影响，部分企业生产经营困难，一些企业逃避参保责任，欠保、断保现象有所抬头。例如，江西省总工会对7个设区市抽样调查显示，截至2009年有89家企业社会保险断保，涉及职工8000余人。第三，部分企业职工对与机关事业单位养老金待遇差距问题反映强烈。2009调整后的全国企业退休职工人均月养老金为1200元，而机关事业单位人均月养老金为1755元，企业退休职工人均月养老金相当于机关事业单位退休人员平均养老金的68.38%。针对养老待遇差距问题，部分职工为反映诉求不断组织较大规模的集体行动，甚至发生围堵党政机关、阻断交通、集体绝食等恶性事件。第四，工伤认定时间长、认定难问题突出。实践中，当工伤发生以后其认定程序大约花费1年时间，若以最长延长期限计算，则需要1年零4个月左右。一些企业在发生工伤事故或存在职业病危害时不依法报告，对伤者不进行工伤认定和伤残鉴定，采取私下协商或推卸责任的做法，给工伤或患职业病职工较低的经济补偿，甚至采取种种办法拖延，有的甚至不予补偿直接解雇受害职工。当单位瞒报工伤时，一些职工由于对相关政策法规缺乏了解，未能及时向有关部门申诉或直接申请鉴定，也没有保存相关证据，导致因错过时效或证据不足而使工伤无法认定。

5.国有企业改制遗留问题突出，造成侵犯职工合法权益的现象

在2008年全国市（地）以上总工会信访（热线）工作机构处理和接待的职工来信来访中，涉及企事业单位改革改制类占11.5%。这类问题主要包括：第一，已完成改制和破产的企业遗留的拖欠职工工资、医疗费、集资款问题，企业欠缴职工社会保险费问题，经济补偿金标准偏低且不能按时足额发放问题，等等。例如哈尔滨市改制企业共欠发职工各项费用约20亿元，涉及60多万职工。第二，部分企业在改制中存在违反法定程序、侵犯职工民主权利的现象。例如2009年发生通钢“7·24”事件的主要原因之一，就是企业在改制过程中刻意回避职代会、忽视职工诉求表达而引发职工不满情绪。第三，厂办大集体问题主要集中于地方配套资金缺口太大。例如吉林省解决厂办大集体职工接续养老保险的资金缺口就达50亿元。

6.部分地区、行业和企业劳资冲突多发频发，劳动争议案件及涉案人数仍处高位

据人力资源和劳动社会保障部发布的信息，2010年前三个季度，全国各级劳动争议仲裁机构共受理劳动争议案件44.3万多件，尽管与2009同期相比下降了14.6%，却是2007年全年劳动争议仲裁机构受理案件35万件的126.6%。部分地区劳动争议案件处于大幅攀升状态。例如，与2009年同期相比，2010年第一季度辽宁省劳动仲裁机构受理的劳动争议案件上升了107%，1至5月份四川省集体劳动争议上升了110%，1至7月份北京市法院新收一审和二审劳动争议案件分别上升10.3%和39.7%。在外资、港澳台资企业和国有改制企业，以及一些劳动密集型民营企业，连续出现集体停工或职工群体性事件。据人力资源和劳动社会保障部有关资料，2010年上半年，因劳动关系引发的百人以上集体上访事件160多起。另据在网上查阅的不完全信息，2010年5至6月份，全国发生百人以上的规模性集体停工和职工群体性事件多达40多起，其中仅在5月17日广东南海本田集体停工事件之后发生的就有30多起，其连续性、密集性令人瞩目。

二、增设全国人大劳动委员会是协调劳动关系矛盾的迫切需要

尽管现阶段我国的劳动关系总体稳定，但不容忽视的是，上述影响劳动关系和谐的新情况新问题已成为制约我国经济发展和社会稳定的“瓶颈”，迫切需要国家从宏观层面构筑一套调整劳动关系双方利益的平衡协调机制。应当看到，保障维护劳动者权利、寻求劳资利益的平衡点，根本在于从源头上确保立法的专业性和公正性，从最高权力机关层面构建劳动关系宏观协调机制。增设全国人大劳动委员会正是解决这一问题的“不二法门”。

1.增设劳动委员会是完善专门委员会制度的客观需要

根据我国1982年宪法关于采取“对口设立”专门委员会的构想和初衷，依据宪法第70条的规定，“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间,各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。”1983年6月召开的六届全国人大一次会议上，全国人民代表大会设立了民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会和华侨委员会等6个委员会,其名称也由1954年宪法规定的委员会改为专门委员会。随后，1988年4月，七届全国人大一次会议增设内务司法委员会，1993年3月，八届全国人大一次会议增设环境保护委员会，1995年更名为环境与资源保护委员会，1998年3月，九届全国人大一次会议增设农业与农村委员会。至此，全国人民代表大会共设立了9个专门委员会，其职责范围已覆盖包括立法、司法、内务、民族、外交、华侨、国防、经济(财政、金融、工业、交通、建筑等)、农业、教育、科学、文化、人口、环境、资源等不同管理领域。显然，随着全国人大及其常委会职权范围的日益拓展，专业职能分工日益精细化，处理专业性、技术性等方面的问题日益增多，必然要求专门委员会在组织机构、人员结构和专业水平等方面予以相应配套跟进。因此，专门委员会的设置是伴随经济社会发展需要和人大及其常委会职能调整要求而逐步完善的。如前所述，劳动关系矛盾与劳权保护已上升为当前我国主要社会问题，客观上需要由专门机构、专业人员与专业分工来协助全国人大及其常委会履行立法和监督职能。

2.增设劳动委员会有助于保证法律草案的客观、公正与中立

<1)，且各件产品是否为不合格品相互独立．

根据《全国人民代表大会组织法》第37条第二款的规定，专门委员会享有向全国人大及其常委会提出属于各自职权范围内议案的权力，即法定的提案权，这是充分发挥全国人大及其常委会在立法中的主导作用的重要保障。然而，由于缺乏专门的劳动委员会，实践中调整劳动关系的法律案通常是由政府相关职能部门提出和起草，不可避免地带有“部门立法”的色彩和利用立法侵犯公民基本权利的倾向。劳动委员会的缺位，无疑严重削弱了劳动立法的力量和质量。因而，增设劳动委员会，加强其调查研究和拟定提出法律案的职权职能建设，有利于充实立法力量，摆脱部门利益的束缚，确保站在客观、公正的立场上提出法律案及其意见建议，提高劳动立法质量，从立法源头上保障劳动者权利。

3.增设劳动委员会有利于增强劳动关系宏观协调机制的针对性、及时性和有效性

在劳动关系日趋复杂的现阶段，深入了解和掌握劳动关系矛盾变化发展的规律和趋势，加强劳动法治建设，迫切要求在国家最高立法层面上建立一支专职化、专业化队伍，具体负责劳动关系领域的课题调研、专题调查，依法执行最高权力机关对劳动行政部门实施法律的监督职能，从宏观上提升协调劳动关系的制度化、规范化与法治化水平。因此，亟待设置专门的劳动委员会，根据专业结构需要配备职业化的人员队伍，增强其调查研究的职责职权，加强最高立法机关对劳动关系发展状况的适时研判，赋予其相对独立的、较为实质性的监督权，从组织和经费上给予其有力保障，加强最高权力机关对政府劳动监管行为的监督制约。

三、增设全国人大劳动委员会的基本思路与建议

1.依法赋予劳动委员会明确的法律地位

全国人大劳动委员会，具有专门委员会的法律地位，是全国人大及其常委会专司劳动关系事务的常设工作机构，受全国人大的领导，在全国人大闭会期间，受全国人大常委会的领导。

2.依法设置劳动委员会必备的组织机构

根据全国人大组织法的规定，结合现有专门委员会的设置模式，建议劳动委员会下设办公室、研究室、法案室、监督室和专门的调查委员会等职能部门。鉴于当前我国劳动关系正处于纷繁复杂、矛盾凸显的阶段，建议除设置致力于从事中长期课题调研的研究室之外，还应设立一支专业化程度更高的调查委员会，由具有法律、劳动经济、社会保障、行政管理等不同专业背景的人员组成，具体负责劳动关系领域突发事件、突出问题的适时调查和专题研究，直接向主任会议或常委会提出报告和建议，在必要的情形下，经主任会议或常委会授权，可就调查结果采取及时措施或者将调查结果直接向社会公布。

3.依法设定劳动委员会相应的职责职权

劳动委员会的主要职责是在全国人大及其常委会的领导下，为保障公民劳动权益、构建和谐劳动关系，研究、审议和拟定有关劳动关系和劳权保护方面的议案，向全国人大及其常委会提出审议的意见和建议，并依法履行相应的监督职能。具体而言，包括以下五个方面:一是研究劳动关系领域基础性、宏观性、战略性课题，为全国人大及其常委会的劳动立法活动提供规划方案和决策依据；二是调查了解劳动法律法规的实施情况，对涉及劳动者基本权益或重大利益的问题，及时进行深入的跟踪调研，对直接影响劳动关系和谐的突发性、敏感性问题，予以适时研判，向全国人大及其常委会提出详细报告和对策建议；三是审议全国人大及其常委会交付的各种议案，提出专业审议意见和报告；四是向全国人大主席团或者常委会提出属于全国人大及其常委会职权范围内且与本委员会有关的议案；五是依法具体履行全国人大及其常委会的监督职能，包括质询监督、立法监督、执法监督和工作监督等。

根据这些职责要求，应依法赋予劳动委员会相应的职权，主要包括：（1）调查权，通常可分为一般调查和专项调查；（2）建议权，即根据调查研究、议案审议和各项监督工作所掌握的情况，进行专业性分析并提出意见和报告；（3）审议权，具体针对全国人大及其常委会交付的议案进行初步审议、议而不决，提出专业意见，提供决策参考；（4）提案权，研究和拟定调整劳动关系的法律案，针对监督检查中发现的重大问题提出质询案或罢免案；（5）监督检查权，包括听取质询答复、检查劳动法律法规执行状况、审查被认为是与上位法相抵触的规范性文件、听取劳动行政部门和司法部门的工作报告、受理公民、法人和其他组织对劳动监管和司法机关的投诉等。

4.确保劳动委员会组成人员的职业化和专业性

从发达国家议会专门委员会的人员配备来看，保证议员的中立性和公正性，确保议员拥有充分的时间和精力从事议会活动，几乎成为一项普遍的做法。由于我国现行法律并未对此作出明确的规定，应当通过立法规定劳动委员会委员不得在“一府两院”中担任公职，不得在企业等各类利益组织中任职，这有利于提高委员的社会地位以及委员会的权威性和公信力。在人员结构配置方面，鉴于劳动关系领域广泛涉及法学、经济学、社会学、管理学和工会学等多方面的专业知识背景，应该保证劳动委员会的组成人员从具有这些专业背景的人大代表中产生。为确保工会组织在最高立法层面的参与权，应成立一支包括工会理论专家和工会干部组成的顾问团队，为研究、草拟和审议法律案发挥智囊参谋作用。

（本文的资料数据参考了全国总工会保障工作部、劳动保护部、研究室和中国工运研究所的相关课题调研报告。）

栏目主持：胡宏梅