史宏伟

(沈阳师范大学管理学院，沈阳 110034）

·行政论坛·

基层政府实施知识管理的策略

史宏伟

(沈阳师范大学管理学院，沈阳 110034）

基层政府工作人员在日常的工作中有意识或无意识地在使用知识管理的方法、技术和理论，但是他们并不理解知识管理的价值。缺乏系统的政府知识管理体系，知识管理文化不完善，缺乏健全的管理考核问责机制。我国基层政府面对国内外环境变化和自身发展的不足，如何利用知识管理改革基层政府成为当前基层政府改革与发展的主题。

基层政府;知识管理;研究价值;策略

改革与发展成为社会变革的主题，知识管理顺应时代的发展，成为新时期政府改革与发展的主要途径。在社会转型中，中央政府积极借鉴企业知识管理理论、方法和技术等，促使政府适应日益复杂的国内外环境，但是作为政府直接行政执行主体的基层政府并未引进系统化的知识管理体系。作为一种适应全球经济一体化的全新的管理体系，知识管理能够在基层政府发挥极大优势，增强基层政府人员的行政能力，提高基层政府行政效率，完善基层政府的行政管理体系。

一、基层政府实施知识管理的研究价值

基层政府行政人员在日常行政管理过程中有意识或无意识地运用知识管理的部分技术、工具和方法等，但是他们并不理解知识管理原理、政府知识管理及其价值。

1.适应知识经济发展的需要。经济全球化，物质资源、能源以及人力资源等重新配置，生产要素重新组合，国际分工更加细化，市场化体制更加深化和具体化。国际冲突依然严重，面对全球和地区热点问题，非传统型恐怖冲突，人权问题，民族分裂问题，以及能源冲突等问题，各国政府都存在偏见，使得政府和国际组织平息和解决冲突愈加困难。各国文化相互交融，不同国家间的价值观彼此相互冲击和影响，尤其中国受几千年传统封建文化的压抑，面对自由开放的西方文化，易动摇主体意识形态，影响对中国传统优秀文化的传承与发展，环境问题，性别问题，以及全球粮食问题等，都对政府提出了更高的要求。

2.弥补基层政府改革的缺陷。自古至今，每个行业、每个阶层都涉及知识管理的相关理论、方法和技术，但是以物质生产为中心的年代对知识的重视度相对较低，而在当今知识经济浪潮的冲击下，基层政府的改革是新时期国家行政改革的主要内容，但是趋于地方差异性，发展不平衡，资源分布不均匀等现象，基层政府依然没能重视知识管理理论的重要性，依旧采用传统金字塔管理模式，实行严格的等级制度，分工细致、职能部门繁多、机构臃肿，缺乏自主创新能力，主要以服从上级命令为主;政府职能越位、缺位、错位现象并存;行政成本居高不下，浪费严重;政府寻租，贪污腐败屡禁不止;政府信用不佳，公信力下降;文牍主义、形式主义泛滥。

3.完善政府知识管理理论。国内外学者自知识经济时代以来融合知识管理与公共管理，运用企业知识管理理论的相关理论提升和完善公共部门管理，Xiaoming Cong和 Kaushik V.Pandya(2003)认为政府的高效率依赖于知识的有效共享和利用。印度学者 D.C.Misra、Rama Hariharan和 Manie Khaneja(2003)以PPTM四个维度为基础分析政府知识管理实施框架。国内学者主要集中在基本的理论探索层面:探讨政府知识管理的基本特征(汪大海，1999)［1］，何树果(2004)［2］等给出了知识地图的定义，分析了其在政府知识构架中的具体功能，指出知识地图是政府知识构架的核心内容。思考政府知识管理(王丽平，2007)［3］，政府知识管理的目标的选择(黄璜，2010)［4］，电子政务环境下探析政府知识管理(张少锋等，2010)［5］，为此，正确定位基层政府知识管理的价值取向，指导政府的行动和决策，进一步深化适应中国发展的政府知识管理理论体系。

二、基层政府实施知识管理的缺陷

1.基层知识管理理论体系不健全。国内基层政府知识管理基本属于空白，至今尚未出版任何有关政府知识管理的著作，学术研究论文相对较少，主要以企业知识管理理论为研究基础，寄生于电子政务环境以信息技术管理为依托推行政府的知识管理理论，侧重于打造宏观层面的知识型、学习型组织，并没有形成体系的政府知识管理理论。文献研究表明，国内学者将基层政府改革的重点聚焦于对行政权力、行政职能、政府组织和人事行政等，偏重于对传统理论的批判。有丰富的理论指导行政改革和行政发展，却未能提供准确、有效的指导政府具体实践，基层政府改革盲点依然突出。

2.知识管理文化不完善，知识意识滞后。当前，东西方文化思潮在转型期相互碰撞，人们思想观念、行为规范等发生巨大变化。利益重新调整所带来的利益分化，影响着社会成员的既有的价值观和价值参照体系，物质崇拜、拜金主义泛滥、信仰危机迭现，特别是随着互联信息技术的发展，信息传播的速度和广度空前提高，危机更加明显，而且多样化的传播渠道消弱了地方政府对信息的控制力。“在政府行政组织内部知识和信息往往成为一种权利的象征，职工的隐性知识和创新思想得不到重视，在行政组织内部缺乏资源的合作，知识共享和创新无法有效的实现。”［6］

由于历史原因，我国在相当一段时间内出现科学文化学者断层现象，自高考恢复至今30多年，高水平科学文化学者多集中在高层政府中，基层政府管理人员科学文化水平相当较低，个人主义和保守主义盛行，满足于当前的平衡状态，排斥新模式。受地理环境因素的影响，不同区域的经济发展呈现巨大差距，基层政府实施知识管理的硬件设施、信息技术、多媒体和知识管理技术等资源分布明显失衡。

3.考核问责体系不完善。当前，衡量基层政府行政能力主要以经济发展为依据，导致基层政府的考核体系主要以政绩为主，即以行政人员所创造的收益或完成的工作量为依据。基层政府在考核过程中忽视个人和组织的外部负效应，如时间成本、空间成本。

图1 负的外部效应与政府资源配置效率［2］

由于负外部效应的存在，政府预算成本不能如实反映实际运行成本，如图所示(为便于分析，将基层政府组织视为独立的个体)，在帕累托最优状态下，政府的边际成本与边际收益在A点处达到平衡，但是在实际运行过程中，受外部负效应的影响，实际上在B点处才能达到平衡，在此处政府高成本运行，而获得较低的产出，这便是政府每年提高预算、成本居高不下、行政效率低的原因所在，如果不对负外部效应加以矫正，政府将会有相当于BAG面积大小的净效益损失。政府大规模赤字投资建设公共设施和经济开发项目的过程中并未战略性地评估边际成本(MC)、边际收益(MB)和负外部效应(MEC)。在评估过程中，评估只是一种例行程序，忽视反馈机制的作用。

三、基层政府知识管理的实施策略

基层政府摆脱传统模式的桎梏，发展创新模式需从以下方面着手:

1.把握基层政府知识管理的内容。知识管理，是获取、利用并创新知识，提高组织创新和创造价值的能力，保障组织生存发展的一种活动。它包括知识的采集、组织、存储、更新、检索、转移、分享、测评、应用和创新等基础环节，并通过知识的生成、积累、交流和应用管理，符合作用于组织的多个领域，以实现知识的资本化和产品化。知识管理的出发点是把知识看作最核心的资源，最大限度地获取和利用知识是提高组织核心竞争力的关键。

知识管理，是当今管理领域的全新模式，也是政府行政改革的主要趋势，利用知识管理理论、方法、技术和工具构筑扁平化、弹性化、网络化和虚拟化的适应知识经济时代的政府机构，重新塑造现代行政文化，是当前社会发展的主题。基层政府知识管理，一方面，对政府知识的管理，管理政府内部和外部的显性知识与隐性知识。基层政府行政组织担负了科教文卫体的发展、社会经济发展、城市建设、民政、公安、司法、监督、市场管理等几乎是维持社会稳定与发展的所有方面的职责，内容复杂、繁多。基层政府管理的客体呈多元化、层级化，为此以现代信息技术管理为基础，综合政府知识管理理论管理基层政府的知识成为当前发展的必然趋势。

知识生成管理、知识积累管理、知识交流管理和知识应用管理相互影响，形成一个有机的知识管理体系，构建起有效的作用传导机制，同时实现价值的循环。

另一方面，利用知识管理理论管理政府。设立政府知识管理三级主体，运用政府知识管理理论、方法、技术和工具管理基层政府，即宏观控制者——首席知识官员(Chief Knowledge Officer，CKO)、中层指导者——知识经理(Knowledge Manager)、微观操作者——知识业务员(Knowledge Operator)，这些角色构成了基层政府知识管理的驱动者和知识产品的建筑师［7］，简化传统型政府管理层级、构筑具有弹性的虚拟型政府知识管理网络体系。

建立学习型政府，满足政府工作人员不断学习新知识的需要［7］。社会转型时期，新问题、新事物层出不穷、不断凸显，需要基层政府工作人员不断更新知识，积累新的经验，如统计数据、网络剪报、各种论文、各界学术报告、评论，以及专家资料等。而旧问题、旧事物，在新的环境下也需要独特的管理方法，如政府政策、法律法规、文件报表、会议记录、政府报告等。基层政府部门如同管理有形资源一样，将各类知识资源“存放”或者说“沉淀”，形成知识库，配备完善方便的检索系统，构建基层政府知识管理的体系，这种体系应当成为政府工作人员的学习平台，让知识需求者在最短的时间内找到所需的知识。

2.基层政府文化建设的需要。文化是世界观、人生观和价值观等意识形态的集合体，也是科技文化的载体，它随着历史的演变和社会生产力的发展不断升华，在特定的历史时期主导特定群体的社会活动和个人活动。当前，传统基层政府的文化发展模式已不适应新时代的发展要求，转变和建构新的发展模式是基层政府改革和发展的必然要求。

一是转变人才意识观念，发展知识管理战略。当前，社会环境多变，社会关系复杂，集中体现在不同的利益群体、阶层和社会成员。受社会公众的物质文化不断提高并趋于多样化，尤其是发展水平、精神需求等多方因素的限制，各种利益群体的多种利益无法同时满足，社会问题和群体性事件不断凸显，社会矛盾日益加剧。为此，必须以人为中心发展基层政府知识管理，以人为知识的载体，知识只有通过人的行动才能变成组织的效益。知识虽然可以存储在文件或计算机系统等载体中，但是只有存储在人脑这种特殊的载体中，经过对照原有的知识基础，进行加工、思维和升华后，才能产生新的知识，知识才会增值。

二是提高科学技术文化水平，培养知识管理人才。我国公务员考试制度、村官制度、部分地区大学生“进村进社”制度、“三支一扶”、西部计划等政策和制度一方面促进大学生就业，另一方面也相对弥补了基层政府工作人员科学文化水平较低的缺陷，但是整体的科学文化水平依然太低，不能满足社会管理的需求。首先政府工作人员团结、协调、和谐的构筑“学习型政府”、“服务型政府”，在政府内部构建自主学习机制，促使政府人员在工作中学习，在学习中工作，培养和加强全员学习、系统思考和创新的学习型组织精神，发挥知识团队的整合效应。其次在知识管理推动过程中，必须让员工知晓知识管理是什么、知识管理对于他所从事的工作和业务意味着什么、能够如何帮助他们、他们需要哪些付出。

三是完善硬件设备建设，搭建基层政府知识管理平台。基层政府知识管理平台的搭建需要高昂的代价，但是完善的基础设施是基层政府实施知识管理的必备条件，计算机技术、网络传媒技术和通信设备是政府上下级之间，部门之间沟通的主要形式;完善地方财政制度、税收制度和产业政策，合理规划、全方位发展，提高经济水平，完善地方财政预算制度，明细预算条目，增加基础设施建设经费，合理降低公款应酬、公车、公费旅游等项目的费用，降低政府行政的运行成本，节约政府资源，合理配置政府自身建设的资源，优先搭建政府知识管理体系，提高基层政府的行政效率。同时加强知识管理硬件基础设施的维修、护理和保健等，延长设备的预期使用寿命。

四是加强软件建设，完善基层政府知识管理体系。政府知识管理平台的搭建，除了需要硬件基础设施外，还需信息技术和工具的链接，才能构筑网络化、虚拟化和弹性化的政府知识管理平台，其中，政府知识管理系统是该平台的核心。在知识经济时代，信息技术的发展为知识管理系统的实现提供了必要的技术支持，知识管理的活动可以在信息系统的基础上充分展开，但是知识管理系统并不是完全等同于原有的信息系统，它是一种集知识处理方法、管理方法、智能处理、决策方法及组织战略规划于一身的综合系统，这个系统必须建立在管理信息系统、决策支持系统和专家系统基础之上，只有这样才能实现知识的获取、处理、传递和管理的功能。

3.评估基层政府知识管理绩效。在基层构建和实施知识管理必须予以绩效分析，合理投资，公正分配，分析成本与收益，及时、积极反馈分析结果，有效控制和构建基层政府知识管理模式。

一是基层政府知识管理成本分析。

知识管理是组织制胜的法宝，但是知识管理在实施过程中需要耗费时间，同时，需要知识的人和拥有知识的人往往相处异地，需要克服这种空间距离才能使用知识。因此，在基层政府实施知识管理的过程中有必要进行成本分析。

(1)时间成本分析。知识只能由人来使用，并且必定要耗费一定的时间。时间是一种宝贵的资源，并且毫无弹性，使用知识耗费的时间资源可以表述为:

时间成本=知识使用者单位时间报酬×平均使用一次耗费的时间［7］

从公式可以看出，降低时间成本可以从两方面入手，一是通过改进使用知识的方式，减少使用知识的时间;二是采取防范降低知识的使用难度，从而使得单位时间报酬较低的人员能够使用较为复杂的知识。

(2)空间成本分析。我国地域面积广阔，人员分布相对离散，基层政府遍布国家的每一个角落，而且地区之间发展不平衡，地区保护主义盛行，政府知识在传递过程中主要以人与人的面对面交流为主，如会议、报告和纸质文件等模式，这种传统类型的政府知识传递与共享的过程需要耗费交通费用、工作人员食宿应酬费用等，无形中增加了政府的财政负担。借助政府知识管理平台转换实际空间距离，运用虚拟空间，降低空间成本。

二是知识管理收益分析。

(1)个人知识管理收益。基层政府人员是理性的“经济人”，其追求的最终目的是效用最大化，其中效用包括精神层面的利益追求和物质层面的利益需求。在政府个人知识管理收益评估过程中，采取层次性、阶段性和周期性方法评估。依照年龄因素和科学文化高低因素分层培训，借助知识管理平台，学习型政府加强政府人员的整体综合素质;分阶段定期检查学习的效果，提高政府人员的学习层次;当整体水平得到提升之后采取下一轮学习计划，周期性地提高政府工作人员的知识管理水平，在每个周期结束之后综合分析自身利益的得失，可以用公式表述为:

个人收益=f(知识增加，物质利益，精神满意度…)

(2)政府知识投资收益分析。基层政府是国家意志的直接执行主体，其目的为广大人民群众提供公共产品和公共服务，其目标是追求最大效益，但不是以追求经济利益为目的，其中效益包括政府在提供公共产品和公共服务过程中的收益和群众满意度。政府收益除了内部知识传递和共享过程中创造的收益分析之外，还应包括在此过程中政府组织和政府工作人员所创造的新知识的分析，即知识价值的增值分析。

三是构建控制与问责机制。

基层政府的工作琐碎、对象复杂，包括社会各阶层、各民族、各党派、各种社会组织、群众团体，政府制定的政策法规，不同的利益群体又会持有不同的意见和看法，尤其是在与人们切身利益密切相关的问题上，如物价问题、工资问题、住房问题、社会福利问题等，而且行政主体受主观因素影响较深，在行政过程中易出现纰漏，进而产生“蝴蝶效应”和“多米诺骨牌效应”，影响基层政府的行政效率。在基层政府知识管理过程中，行政主体应层次性、阶段性和周期性地向行政管理对象和政府组织自身反馈实施状况，在各层级、各阶段和各周期借助知识管理平台明确公示取得的绩效和不足，择优补缺。

［1］汪大海.政府知识管理的基本特征［J］.管理现代化，1999，(4).

［2］何树果，张听光，樊治平.一种基于知识管理的政府知识构架［J］.东北大学学报:社会科学版，2004，(1).

［3］王丽平.对政府知识管理的思考［J］.天中学刊，2007，(6).

［4］黄璜.论政府知识管理及其目标选择［J］.中国行政管理，2010，(10).

［5］张少锋，万春蓉.电子政务环境下政府知识管理探析［J］.情报探索，2010，(2).

［6］刘宇昕.基于新公共管理视角下的政府知识管理研究［D］.黑龙江大学.26－27.

［7］储节旺，周绍森，等.政府知识管理概论［M］.北京:清华大学出版社，2006:189－190.

D63－3

A

1008－8520(2012)06－0070－04

2012－09－03

史宏伟(1987－)，男，甘肃陇西人，硕士研究生。

［责任编辑:王咏梅］