肖惠武

（中国海洋大学管理学院 青岛 266100）

我国渔业用海问题及对策研究

肖惠武

（中国海洋大学管理学院 青岛 266100）

文章通过对目前我国渔业用海面积、类型组成和地域结构等进行数据分析，结合实际，从养分失调、生境破坏、水域污染和范围缩小等方面阐述我国渔业用海面临的主要问题，提出应当实施完善审批报备制度、确保用海保有指标和强化依法用海意识等措施，以推进渔业用海保护工作与合理使用程度进一步提高。

渔业用海；存在问题；对策

我国作为海洋大国，拥有广阔的海域。随着改革开放的继续深入和经济的持续发展，我国对于海洋的利用和发展不断深入。渔业尤其是水产养殖渔业的发展对保障食品安全、促进蛋白质供给量增长具有不可替代的重要作用。就此而言，渔业用海不仅是渔业生产的基础资料，更是整个国民经济乃至实现我国社会稳定繁荣的根基，加强渔业用海数量保证以及质量建设，提高渔业用海综合生产能力，是实现我国经济社会可持续发展、保障国家食品安全的重要途径。然而，随着渔业海域尤其是近海渔业海域开发力度的增大，粗放式和掠夺式的海域开发已导致我国渔业用海资源与环境遭受到严重的污染与破坏，不仅降低了部分渔业用海的自然生产力，甚至使一些渔业用海生态系统受到毁灭性打击，加之，受其他海洋产业的影响，各类用海之间矛盾愈加尖锐，均严重制约了渔业用海的可持续利用和渔业产业的健康发展。对渔业用海问题进行研究，是有效保护海域并提升用海生产能力的基本前提，是亟须研究的重要课题。

1 我国渔业用海现状分析

1.1 渔业用海各类型数量分析

渔业用海主要包括渔业基础设施用海、养殖用海、增殖用海和人工鱼礁用海，当前渔业用海已经成为沿海地区的主要用海类型之一。截至2010年底，我国用海确权面积已达到1 896 883.64 hm2，其中渔业用海确权面积达到1 599 550.67 hm2，占整个确权海域的84.33%。渔业是我国海洋的第一产业，渔业用海也成为我国海洋使用最主要的组成部分。

在全国的渔业用海中，养殖用海所占比例大，数量多，分布广，与渔民切身利益最为接近［1］。如表1所示，截至2010年，全国渔业用海确权面积为1 599 550.67 hm2。其中渔业基础设施用海确权面积10 566.19 hm2；养殖用海确权面积1 581 440.97 hm2；人工鱼礁用海确权面积7 543.51 hm2。养殖用海将近占渔业用海确权面积的99%，是渔业用海中最重要的构成，其次为渔业基础设施用海。

表1 2007—2010年全国主要渔业用海类型及其确权面积

1.2 渔业用海地域结构分析

鉴于2007年的数据具有针对性与代表性，在此选择2007年的渔业用海相关数据进行地域结构分析。据统计，辽宁、河北、山东、江苏、浙江、福建、广东、广西和海南渔业用海已确权面积均占各省、市、自治区用海类型面积的第一位。截至2007年，全国渔业用海确权面积1 094 072 hm2，占各用海类型已确权面积的84.20%。按渔业用海类型划分，沿海11个省、市、自治区的渔业用海确权情况如表2所示。

表2 2007年全国沿海11个省、市、自治区的渔业用海已确权面积情况hm2

在我国沿海各省、市、自治区中，辽宁、山东、广东、江苏和福建的渔业用海面积排在前5位，并且该5省养殖用海面积也处于前5位，该5省可算作我国海洋渔业用海大省。随着海洋开发力度的加大与经济发展的加快，沿海各省、市、自治区必然会继续增加对海洋的开发力度，尤其是随着人民生活水平的提高，对水产品的需求与日俱增，加上渔业科技迅猛发展，渔业用海的面积也会继续增加。然而渔业用海的地域结构变化将伴随各省、市、自治区的发展倾斜度与开发力度的不同而发生变化。山东、辽宁和江苏等省份将继续在渔业用海面积上排在全国前列，浙江、福建和广东等省份的渔业用海面积也会适当增加成为重要的渔业省份。而天津、上海和广西等省、市、自治区的渔业用海由于受地域及发展方向等因素的影响而减少，有些地区甚至将放弃渔业生产。由此可知，在未来的渔业用海发展过程中，渔业用海将继续向临黄海和东海沿岸的海洋大省倾斜，且渔业用海面积将逐渐投向远洋渔业。

2 我国渔业用海存在的问题

2.1 养分含量低且比例失调

当前我国渔业用海质量问题严重，其中养分含量低且比例失调是重要问题之一。由于我国海域广阔，管理相对疏松以及早期的大量捕捞等原因使得渔业资源受到严重破坏。鱼类是决定海洋生态系统的重要因素，而渔业的过度捕捞也对渔业种群的栖息环境带来极大的负面影响。原本在海洋生态系统中，鱼类和其他浮游生物等海洋生物通过完整的食物链保持着整个生态系统的平衡，从而保证了海洋养分的平衡供给，然而海洋过度捕捞使得渔业资源严重匮乏，严重地破坏了海洋的生态平衡，同时也破坏了海洋生物栖息地的物理结构和生物生存条件，从而严重地破坏了海洋养分的平衡，导致养分的分布比例失调。除过度捕捞之外，海水养殖也是影响海水养分的重要元凶之一。由于单品种高密度养殖，使得养殖废水经常直接外排，严重超出了水体环境的承载范围，养殖区海水氮和磷等元素含量猛增，使得水体富营养化，达到一定程度会引发赤潮，也影响了海水的养分。

2.2 渔业用海生境破坏严重

海水养殖经历了长期而坎坷的发展，在这个过程中出现了不少的问题，其中生态环境问题是最重要的问题之一。由于海水养殖方式独特，对外部条件和生态环境的组成结构要求较高，且在养殖过程中会使用多种养殖试剂和有机营养物质，通常将无法吸收或消化的废弃物质排出生态环境，造成海洋生态环境污染，而很多污染造成了不可逆的环境破坏，影响恶劣。同时，渔业用海所引发的生境破坏不仅仅表现在渔业养殖对海水的污染上，渔业人工系统的严重干扰对海域生态环境的破坏更加危急。渔业养殖水体自身的不完善，使得在养殖水域内的所构建的人工生态体系非常脆弱，生态链由于上下端的相关生物单一而非常容易断裂，严重威胁着生境的稳定。除此之外，滩涂湿地也由于不合理的海洋开发受到严重威胁。滩涂在陆地与海洋之间起着重要的过度作用，可以很好地缓冲陆地与海洋之间的生态交流，保证两者的生态稳定。可悲的是，现在许多地区在进行浅海滩涂开发时往往是盲目进行的，经常未经科学而严谨的勘测与规划就大张旗鼓地开发，为追求政绩，单纯刺激经济发展，存在大量的急功近利盲目围垦海域和掠夺式开发现象。不合理的开发行为不可避免地引发一系列的生态问题，使鱼类和贝类等栖息生物无处生存，从而严重地影响渔业产业的合理持续发展。

2.3 渔业用海污染有所加剧

随着经济社会的发展，工业与生活污水逐年增加，并且排入海量也不断增加，加之渔业养殖区污染加重，水质逐年恶化，大大超过了海洋的生态承受能力。尤其在人口相对集中、经济相对发达、工业发展较快的大中型沿海城市，其周围沿海的渔业海域污染更加严重。大量的工业和生活污水排入海中使得近海海水和海底泥各种重金属含量严重超标。由于重金属不易被微生物等分解，会使其被鱼类等海产品吸收，在海产品中囤积，随着食物链的积累最终进入人的体内，因此，污水的排放不仅影响了海产品质量，影响渔业经济的发展，还会对食用海产品的人体造成极大的伤害。同时，其他海洋开发活动对海洋尤其是渔业用海也造成了严重污染。不合理的海洋工程兴建与海洋开发行为，如沿岸港口修建和航道整治等，以及围海养殖都给海洋渔业资源与环境带来了巨大变化，极大地破坏和影响了渔业用海生态。而海上油田开采则更是海水污染的元凶，尤其是海上溢油对海洋渔业的影响极大，严重影响了海洋生物的繁殖、生长、捕食和迁徙等活动，造成大量鱼群死亡，并且溢出的油气等有害物质被海洋生物吞噬后会在体内积累和富集，从而影响海产品质量和人类健康。可见，任何海洋开发工程都会直接或间接地造成渔业用海污染从而影响渔业资源的产量或质量。

2.4 可用海域范围逐步缩小

一方面，随着沿海地区经济建设水平的提高以及城市化步伐的加快，部分依托区位优势的陆域工业及以港口和船坞制造等为支撑的涉海产业得以迅速发展，临海、临港工程建设项目大幅度增加，致使沿海大量优良渔业水域、滩涂被不合理地占用，渔业用海面积逐步缩小；此外，一些涉海产业的开发破坏了近海鱼群赖以生存和发展的生态环境，导致局部宜渔水域受到严重污染，不再适宜从事海水养殖。另一方面，近年来逐渐兴起的滨海旅游已成为不少沿海地区新的海洋经济增长点，但旅游文化景观的不断开发占用了大量优质的海岸线资源，也在一定程度上压缩了滩涂和近海渔业用海空间，加剧了渔业用海资源的紧缺。

3 我国渔业用海保护与合理使用对策

3.1 完善审批报备制度

海域资源是我国重要的海洋资源之一，是沿海地区社会经济发展的重要基础和依托。各级海洋行政主管部门应充分认识海域资源对当地社会经济发展的重要性，保护和合理开发岸线和海域资源，加强对用海项目的受理审查工作。严禁以包（租）代管等方式进行渔业用海管理；严禁化整为零、拆分审批、超面积审批；严禁没有实际需求、占而不用、围而不养的用海行为；坚决杜绝先围后填的违法用海行为；凡在自然保护区、海洋特别保护区、水产种质资源保护区、港湾、沙滩和入海河口等生态敏感区内的围海养殖项目，一律不予受理；凡靠近上述区域及滨海湿地内的围海养殖项目，严格审查，限制审批。同时，为进一步规范渔业用海审批工作，沿海各省（自治区）厅应对各级海洋行政主管部门的渔业用海审查工作进行业务监督与指导，建立重点渔业用海审批报备制度。另外，省厅要加强围海养殖用海论证和环评工作的监管力度，可建立海域论证和环评资质单位“重点监控管理名单”制度，对不认真履行职责的、弄虚作假的资质单位和人员，列入“重点监控管理名单”，提请国家暂停或撤销论证、环评资质。此外，各级海洋行政主管部门要充分认识加强渔业用海管理的重要性和紧迫性，加强组织领导，认真贯彻执行渔业用海管理各项制度，严格控制规模和强度，科学评估开发行为对渔业用海环境和生态造成的影响，加强执法检查，确保海域管理工作有序开展。

3.2 确保用海保有指标

海洋功能区划是实施海洋开发、控制、综合管理的法定依据。各级海洋行政主管部门应严格执行海洋功能区划制度，加强渔业功能岸线和海域的保护，充分认识到确保渔业用海保有量指标对当地渔民增收、增加社会就业、维护社会稳定的积极作用。在受理审查用海项目时，对不符合海洋功能区划、侵占渔业功能岸线和海域的，坚决不予受理；对符合海洋功能区划管理要求的，要坚持“保护中开发、开发中保护”的基本原则，注重海域及海岸线资源的优化配置和节约集约利用；对非渔业功能海域的，在其实际开发利用之前，也可以用于海水养殖，从而确保各地渔业用海保有量指标不侵占、不降低。同时，沿海各省、市、自治区应依据相关法律法规，科学确定渔业用海规模，规范渔业用海使用范围，统筹渔业与其他海洋产业的协调发展。开放式养殖用海，鼓励向深远海域连片拓展，发展“深蓝渔业”，努力打造一批浅海设施、海洋牧场示范区。而围海养殖用海要严格控制，科学规划，有序发展。

3.3 强化依法用海意识

在法制社会的今天，虽然舆论一直呼吁学法，但对于绝大多数受教育不多、文化层次不高的渔业从业者来说，深入学习更为具体和细节化的行业法律法规可能性不大。因此，必须努力扩大海洋法律、法规宣传的覆盖面，通过各种方式充分发挥各种媒体的宣传作用，强化从业者依法用海意识。首先，应让广大渔业生产者了解或懂得借助专业人士与合法途径解决自身的法律困境，这就需要渔业生产者提高自身法律意识，防止在用海时违犯国家海洋法律、法规；其次，为保证沿海乡镇政府和县级水务管理部门能够在渔业用海管理中依法行政，保证基层村民委员会不发生越权乱发包等情况，有必要针对性地开展渔业用海示范基地创建活动，彻底改变过去那些“镇海、村海和祖宗海”等陈旧观念；最后，从事渔业用海专项执法工作的海监执法人员要深刻学习和领会渔业用海相关法律、法规，将渔业用海更深地植入其管理范围的立法意图，在开展渔业用海专项执法工作的过程中把握精神实质，寓海洋法律、法规的宣传教育于办案实践过程中，通过在执法过程中强化行政相对人的依法用海意识，全面提升、规范渔业用海水平。

3.4 提高渔民文化水平

由于传统小农意识的影响和渔民文化水平低，部分渔村群众在利益的驱使下违法占海养殖、违规填海、非法捕捞，造成沿海资源匮乏、生态平衡失调、海域使用秩序混乱、海洋资源管理困难。环境变化和海域的占领成为渔业用海保护工作的挑战。此外，随着渔业生产率的提升，部分渔民面临“失海”，而较低文化水平的渔民在转产转业中困难重重。因此，提高渔业用海的保护力度和开发利用率，应先提高渔业生产者素质和能力。首先，应普及渔业基础知识，培养渔民及其他渔业生产者的生态意识，相关部门可定期组织渔民及其他渔业生产者学习生态知识，发放海洋环境保护的宣传画和光碟等。其次，应引导渔民及其他渔业生产者学习涉海相关政策和法律，提高渔民及其他渔业生产者的法律意识，保护其利益，规范其行为。再次，应定期组织渔民及其他渔业生产者对外交流、拓展渔民的视野，与此同时引导其学习市场经济的知识，提高其认识海洋生态问题、分析海洋生态问题和解决海洋生态问题的能力。

3.5 加强科技创新应用

2011年，中央农村工作会议强调推进农业科技创新，并决定2012年在全国开展“农业科技促进年”的活动。目前，我国渔业科技创新和应用能力还不强，渔业科技贡献率、科技成果转换率比较低，不能适应产业快速发展的要求［2］。从渔业用海的组成来看，促进渔业用海的科技进步和创新可主要从以下几个方面来执行：一是养殖用海方面，应提高生物技术在海水养殖中的应用，加快品种改良，抓好新品种的引进，开发优质饲料，提高诱饵效率，同时，加强病害生态控制技术的研究，对于主要养殖病害建立有效的免疫和防治技术，开发研制疫苗和新的防治药物，构建一套完整的免疫技术［3］。二是渔业基础设施建设方面，应利用现代科技完善现有基础设备，提升设施建设水平，修复陈旧基础设施，提高其使用效率；同时，积极筹建公益型、服务型机构，如育种培育设施、海洋环境监测站、水生物动物疫病防治站和海洋渔业远程动态视频监测等，为科技研发、防御风险作科学支撑。三是人工鱼礁方面，提高人工鱼礁制作技术，挖掘低成本材料，实现鱼礁材料的多样化，形成高科技、低成本和适合鱼类生存的人工栖息场所［4］。

［1］ 黎广媚，王晓娟，洪沛民.南海区养殖用海海域使用管理现状及对策分析［J］.海洋开发与管理，2008，25（11）：38－42.

［2］ 农业部渔业局.牛盾副部长在全国渔业工作会议上的讲话［EB/OL］（2012－01－19）［2012－01－26］.http：//www.moa.gov.cn/zwllm/tzgg/tz/201201/t20120119＿2469717.htm.

［3］ 李勃生，刘世禄，王耀业，等.关于加快发展我国海水养殖业的探讨［J］.海洋科学，2001，25（12）：20－22.

［4］ 鲁伟，姜明成.我国人工鱼礁的发展现状与策略［J］.科学养鱼，2006（8）：2－3.