□文//徐 锟赛迪顾问

“城市矿产”示范基地建设申报及相关政策解读

Cities Mineral Demonstration Bases Construction Declaration and Relevant Policies Interpretation

□文//徐 锟赛迪顾问

编者按：国家发改委、财政部于2010年5月联合下发的《关于开展城市矿产示范基地建设的通知》（下称《通知》）中明确指出，“十二五”期间，全国将建成30个左右技术先进、环保达标、管理规范、利用规模化、辐射作用强的“城市矿产”示范基地。截至目前，“城市矿产”示范基地的评审工作正在有条不紊的进行。在各地积极开展示范基地的建设过程中，申报程序以及相关政策的执行仍是行业关注的重点。

目前，再生资源产业已成为全球发展最快的产业之一，蕴藏着无限商机。但是就我国现状而言，虽然再生资源行业得到了迅速发展，可与再生资源产生量和需求量相比，还有很大差距。据中国再生资源回收利用协会数据，20世纪末发达国家再生资源产业规模为2500亿美元，本世纪初已增至6000亿美元。而我国再生资源年产值大约200亿美元左右。与此同时，我国每年可以回收利用但没有回收利用的再生资源价值高达300亿~350亿元。因此，我国“城市矿产”资源开发利用率不到四成，市场存在很大的提升空间。

由于处理城市电子废弃物的技术难度大，对新的回收处理技术依赖程度高，由此导致了开发“城市矿产”启动资金投入往往较为高昂。近年来我国对循环经济和城市矿产的重视程度越来越高，不断出台了相关政策进行规范和引导（见“循环经济相关政策法规表”）。

一、城市矿产示范基地相关政策内容解读

1. 核心内容

《关于开展“城市矿产”示范基地建设通知》（以下简称《通知》）中明确指出：开展“城市矿产”示范基地建设是培育新的经济增长点的客观要求，是发展战略性新兴产业的重要内容。其核心内容是国家希望通过支持示范基地建设，一举扭转目前再生资源回收利用企业规模较小的局面。

通过建设示范基地，我国将开发、示范、推广一批先进适用技术和国际领先技术，提升城市矿产资源开发利用技术水平，探索形成适合我国国情的城市矿产资源化利用的管理模式和政策机制，实现“城市矿产”资源化利用的标志性指标。随着《通知》的发布，我国的城市矿产开发利用，开始进入有章可循示范引导的推进阶段。《通知》中对示范基地建设提出“回收体系网络化、产业链条合理化、资源利用规模化、技术装备领先化、基础设施共享化、环保处理集中化、运营管理规范化”。这些建议的提出是从长期以来我国城市再生资源回收利用产业实践中总结出来的宝贵经验，也构成了从事城市矿产开发的完整工作体系。

2. 实施措施

《通知》明确了各地推荐的园区（企业）应具备以下基本条件：已被确立为国家或省级循环经济试点单位；实行园区化管理；符合土地利用总体规划和城市总体规划；有符合标准的各项环保处理设施；年可利用的资源量不低于30万吨，有合理产业链，加工利用量占“城市矿产”资源量的30%以上，且工艺技术水平国内领先。国家发展改革委、财政部将会同有关部门组织专家对各地报送的实施方案进行评审，对实施方案经评审并获得批复的园区（企业），可在适当位置标注“国家循环经济——‘城市矿产’示范基地”标志。

中央和地方财政共同支持示范基地建设，中央财政资金将主要发挥引导和鼓励作用，地方财政应立足自身做好示范基地建设的相关资金支持和政策引导工作。同时，有关部门应积极落实支持循环经济发展的金融政策措施，研究完善土地、税收等优惠政策。

3. 主要任务

《通知》决定在我国用5年时间在全国建成30个左右技术先进、环保达标、管理规范、利用规模化、辐射作用强的“城市矿产”示范基地，推动报废机电设备、电线电缆、家电、汽车、手机、铅酸电池、塑料、橡胶等重点城市矿产资源的循环利用、规模利用和高值利用。

虽然“城市矿产”的开发对象是废旧用品，但绝非是传统意义上的“废物回收”，而进入产业的门槛也要求较高。按照相关规定，企业或园区要获得“国家循环经济——‘城市矿产’示范基地”，必须经过国家发改委、财政部会同有关部门组织专家对各地报送的实施方案进行评审，方可实施。

二、城市矿产示范基地建设中面临的问题

1. 园区市场缺乏合理规划

目前除了已经批准建设 “城市矿产”示范基地外，许多地方还在盲目投资建设新的加工园区，加工园区和交易市场过多过滥，缺乏科学规划，造成资源无序竞争和投资浪费，不利于加工园区和交易市场健康发展。

另外，部分园区内部规划也存在着比较明显的局限性。“城市矿产”示范基地也是循环经济产业基地一种表现形式，因此“城市矿产”基地也将带有循环经济产业基地的局限性。循环经济产业基地因园区内的企业相对集中、企业产品关联度较高，但由于各企业之间的利益取向不同，受市场供求、价格等因素影响，循环经济供应链很容易被打破。

2. 相关技术支撑尚未成熟

由于资金投入少，技术开发能力弱，导致废旧物资加工处理工艺落后，技术及装备水平极低，一些与再生资源加工处理相伴的环境污染物未能妥善处理。即使是先进适用的技术，也由于缺少资金而难以推广应用。大部分再生资源的加工处理技术还十分落后，与资源综合利用和环境保护的要求差距甚远。

3. 回收渠道商业模式缺失

从目前来看，我国大宗工业废弃物的回收利用情况相对较好，但广泛分布于家庭的废旧商品的回收则困难重重，大部分回收渠道被走街钻巷的游商小贩占据，非法小作坊式生产遍地开花，正规处理企业却难以获得这些资源。同时，我国的垃圾分类推行得并不彻底，直接导致收购层次很低、分类不细，使得资源回收成为阻碍行业发展的最大难题。

三、对于相关政策实施的建议

1. 完善专项立法，建立再生资源法律政策体系

我国已于2007年出台了《再生资源管理办法》，《废弃电器电子产品回收处理管理条例》也于2011年开始施行。但是，我国仍然没有其他专项废旧产品回收管理的法律法规。笔者认为下一步应尽快研究制定如废橡胶、废塑料等专项废旧产品的回收管理办法，强化对废弃电器电子产品、报废机动车和废橡塑产品等废旧产品拆解处理过程的监督和管理，实行回收企业资格认定制度，明确部门职责分工。应强制该类废旧产品在“城市矿产”示范基地园区内集中处理，鼓励园区产业化、集群化发展。

2. 创新监管方式，实现相关部门“有所为有所不为”

“有所为”是指执行国家及上级部门颁布的政策法规，监督并约束企业行为；进行基础设施建设，创造良好的投资和居住环境；制定区域发展规划，包括循环经济发展规划等。笔者认为，这些职能是一级政府的基本职能，也是“城市矿产”示范基地建设的基本保证。

“有所不为”是指政府不干预企业经营，只为企业发展提供优质服务。以“服务”作为政府职能的定位，促进基地管委会积极学习国外先进的环境管理经验，不断导入新观念，同时研究中国和开发区经济发展的现实情况，最终形成对“城市矿产”较为全面和准确的理解，从而形成基地独特的发展模式，制定出完备的规划和相应政策体系，实现理念创新带动行为创新和制度创新。

3. 优化管理体系，实行再生资源企业“圈区”管理

“城市矿产”示范基地建设一般都有相对集中的、一定规模的场地，完善的基础设施和管理机构，并与园区外环境相协调。基地必须建立技术创新机制，建立相关产业孵化中心；必须在金融、税收、人才、知识产权、土地使用等要素管理方面谋的政策支持，保证园区的稳定和持续发展。

另外，再生资源生产的成本受生产工艺影响甚大，简单处理的成本很低，但对环境影响很大。因此，应将可能对环境造成较大影响的再生资源生产企业都纳入“城市矿产”示范基地产业园区，实行“圈区”管理。目前存在的一些相关企业也要逐步向园区转移。把“城市矿产”示范基地产业园区打造成为专业化分拣中心、区域集散交易市场和综合利用处理基地，形成回收、分拣和加工利用一体化经营的再生资源回收利用体系。

4. 加强政策扶持，鼓励支持“城市矿产”快速发展

一是制定税收支持政策。财税部门可以制定针对再生资源生产企业的税费减免和财政补贴制度，调动再生资源生产企业积极性，吸引社会资金参与，扩大招商引资范围。比如对企业为提高资源综合利用效率而采购的先进设备，允许其加快设备折旧，从而鼓励企业更新改造旧设备。

二是建立产业发展基金。政府可设立再生资源发展基金，专项用于对“城市矿产”示范基地园区的基础设施建设投入、再生资源企业发展生产补贴、再生资源生产技术研发支持、重大科研成果的奖励，鼓励产业发展。

三是制定金融扶持政策。金融机构应加大对再生资源产业项目的信贷投入，鼓励民间资本和金融机构资金等社会资金进入，并鼓励和支持“城市矿产”示范基地产业园区进行金融创新。

时间 政策名称主要内容2004年 废旧家电及电子产品回收管理条例规范废旧家电及电子产品的回收处理行为，要求废旧家电回收处理实行地方政府负责制，实行多元化回收和集中处理；国家对废旧家电处理企业实行资格认定制度2006年4月 废弃家用电器与电子产品污染防治技术政策提出要建立相对完善的废弃家用电器与电子产品回收体系，采用有利于回收和再利用的方案，逐步提高废弃家用电器与电子产品的环境无害化回收率和再利用率；规范废弃家用电器与电子产品再利用过程的环境行为，控制污染物排放；再利用过程中产生的危险废物纳入到危险废物处置体系，基本得到安全无害处置。鼓励建立多方参与的、符合不同种类和来源的废弃家用电器与电子产品回收系统2007年5月 再生资源回收管理办法 规范和约束再生资源回收经营活动（再生资源包括废旧金属、报废电子产品、报废机电设备及其零部件、废造纸原料、废轻化工原料等）2008年8月 中华人民共和国循环经济促进法循环经济指导性法律。推动我国建立生产者延伸责任制；国家鼓励和推进废物回收体系建设；对废电器电子产品、报废机动车船、废轮胎、废铅酸电池等特定产品进行拆解或者再利用，应当符合有法律、行政法规的规定；回收的电器电子产品，需要拆解和再生利用的，应当交售给具备条件的拆解企业2010年12月 废弃电器电子产品处理企业资格审查和许可指南规定处理电视机、电冰箱、洗衣机、房间空调器、微型计算机五类废弃电器电子的企业必须取得资质许可，对不符合准入资格而擅自从废弃电器和电子产品处理的厂房、处理设备、数据信息系统、处理规模等做了明确规定2011年1月 废弃电器电子产品回收处理管理条例规范废弃电器电子产品的回收处理活动，促进资源综合利用和循环经济发展，国家对废弃电器电子产品实行多渠道回收和集中处理制度，实行资格许可制度；鼓励处理企业与相关电器电子产品生产者、销售者以及废弃电器电子产品回收经营者等建立长期合作关系，回收处理废弃电器电子产品