浙江省国土资源厅党组书记、厅长 楼小东

科学利用低丘缓坡土地开发建设山地村镇

浙江省国土资源厅党组书记、厅长 楼小东

国土资源部批准在我省金华、衢州、丽水等市开展低丘缓坡综合开发利用试点，对我省转变土地利用方式、创新管理模式、破解发展空间难题具有重要意义。我省将通过实施“台地工业、坡地村镇”低丘缓坡综合开发利用新模式，力争将三个试点市打造成为全省示范区。

一、开发利用低丘缓坡土地的意义

开发利用低丘缓坡土地有利于优化城乡建设格局，保护平原耕地。国土资源部领导在调研浙江、云南等省的低丘缓坡土地资源开发利用的有关做法后指出，低丘缓坡资源的合理开发利用是优化城乡建设格局的一个重大战略，对落实2011年7月－8月中央领导同志提出的“坚持各类建设少占地、不占或少占耕地，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长”、“以土地资源可持续利用促进经济社会可持续发展”等讲话精神具有重大战略意义。我省整个地势由西南向东北倾斜，西南部多为500米以上的中、低山，中部为500米以下的丘陵盆地，全省山地和丘陵占70.4%，平原和盆地占23.2%，其余为河流和湖泊等湿地。据统计，现有山地丘陵城镇493个，其中的中山谷地城镇、海岛丘陵城镇约占我省山地丘陵城镇的10%，低山丘陵区谷地城镇、平原与低山丘陵相邻接的城镇约占90%。我省山地丘陵面积多，耕地面积少（2975万亩，2010年），“六普”常住人口5443万人，人均耕地0.55亩/人，约为全国人均的40%。因此，合理开发利用以山地丘陵为特色的城镇、集镇和中心村，向山区、丘陵缓坡要建设空间，推进“台地工业、坡地村镇”建设，促进保护平原、盆地区域的优质耕地，具有深远的意义。我省需要在低丘缓坡资源开发实践中创新用地政策。

二、国内外山地村镇开发利用低丘缓坡土地的经验

山地村镇开发建设受到交通区位、自然立地条件、水资源供应、地质环境安全等诸多方面影响，立足生态环境，合理利用山地空间，国内外在山地村镇开发建设中积累了许多宝贵经验。

国内经验：一是将山坡丘陵作为城市的生态用地，充分发挥其生态作用，严格控制建设，成为城市的绿地、绿心、公园和风景区。例如，四川省攀枝花市结合河谷和山地形态，城市呈“长藤结瓜式”，平缓区域用于城镇建设，山地为不可建设区域，山坡地成为生态用地。二是适当开发建设，开发成为人口密度小、产业稀疏的高档山地住宅、小型绿色工业、旅游度假区。比如，山东省烟台市将南山作为城市的旅游度假区进行规划设计，成为烟台市的休闲旅游胜地。三是进行适度开发，成为城市居住用地、文教用地等。比如，重庆市充分结合坡地、河谷地形，将山坡地作为城市组团的分隔用地，形成城市多中心、组团模式，在一些山坡丘陵适度安排居住、教育等用地，另一些山坡丘陵成为城市组团的分隔区域。

国外经验：一种情况是将山坡地与城镇有效整合。结合地形地貌来安排山坡丘陵“绿心”、“绿楔”和缓冲带，分区块地建设紧凑型城镇，最大限度地保护山坡地自然价值。强调山坡地在城镇景观构成中的作用，将山坡丘陵纳入城市景观体系。比如，加拿大温哥华、美国西雅图等城市都围绕低丘缓坡建设。另一种情况是有节制地开发山地丘陵。因为山地丘陵利用存在地质环境等不可预见的影响要素，在控制资源与环境承载力、地质环境安全的前提下开发利用山地丘陵。比如，美国旧金山就是一个典型的有序开发利用山地丘陵的城市。

三、开发规划先行——组团式编制开发建设规划

通过用地评价，选定宜建低丘缓坡区域。山地丘陵的坡度较大，地表层不稳定，容易发生滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害，地理环境、地质条件等自然因素对村镇建设起着决定性的作用。因此，开展低丘缓坡区域的综合评价是基本要求，要从气候条件、地形（包括高程、坡度、坡向、坡形）、河流水系、交通可达性、地质构造、防灾、环境容量、植被覆盖、发展潜力等角度选择若干影响因素，应用地理信息系统的空间分析技术，对村镇低丘缓坡区域进行综合评价，选定适宜村镇开发建设的低丘缓坡区域。

规划分区。通过综合评价，按照建筑适应性，将低丘缓坡区域划分为禁止建设区、限制建设区、适宜建设区。依托村镇的基础设施配套能力、适宜建设区规模、环境容量等，合理确定村镇建设用地规模和人口规模，明确近期、中期、远期的规模控制指标，进一步确定村镇发展方向、功能分区、基础设施布局、建设时序安排。

组团式空间布局。要充分考虑村镇原有山水格局，实施组团式或带状布局，有机分散、紧凑集中、分区平衡、多中心多组团，组团间以道路相连，具有相对独立性。从总体规划适度超前、平面布局尽量合理、生态环境接近自然、特色塑造本土风貌等方面，编制低丘缓坡区村镇开发建设规划。将功能、性质相似的区块相对集中地布置为组团，使其在空间上较为完整独立，组团之间有明确的空间分隔，并有便捷的交通联系，形成山地村镇组团式空间结构。组团内部可以集中配置完善的村镇公共设施，促进区块集约、紧凑发展，而组团之间的山水生态格局加以保护。

保持显山露水。山地村镇的基本格局是背山面水，反映自然山水、人文景观特征。规划需要考虑村镇的历史文脉、自然地脉，考虑山丘的连续性和完整性、水域和山体交相辉映，使村镇时隐时现地展露出山水格局，控制好村镇的天际轮廓线和滨水自然岸线。

有序开发，确保开端良好。山地村镇的开发时序决定于可开发山坡地的优先级别。村镇开发建设是一个动态发展过程，不同开发阶段应进行协调，统筹考虑。优先开发坡度小、面积较大、交通条件良好的可建设区域。山地村镇开发建设要尽量确保一个良好的开端，增强开发的预见性，以首期的开发项目带动总体发展。空间布局中注重弹性理念和留有发展余地，随着道路和服务设施的建设完善，逐步开发外围组团中建设条件较好的山坡地。

四、合理组织交通——道路体系是山地村镇发展的动脉

村镇道路系统是组织村镇各种功能用地的主骨架，是村镇进行生产、生活活动的动脉。合理的村镇道路系统布局，直接关系到村镇经济发展，影响村镇空间资源的分配、地块的使用性能、村镇功能的实现、建设成本的高低。

利用地形高差，合理组织村镇路网结构。山地丘陵村镇中，主干道沿等高线布置，尽量保持较为平直，纵坡控制在1%左右；次干道、支路则顺应地形地貌，呈小环状、树枝状与主干道连接，造型曲折，且多设计为尽端路；支路纵坡因为地势走向，宜控制在国家规定不超过8%的标准。山丘支路不求取直，应充分结合村镇排污、排水、防洪等情况设置道路。再辅以步行梯道、坡道等垂直方向交通，构成完整的路网系统。其中，步行系统具有相对的自由特性，可将步行系统规划为独立的交通系统，使不同性质的用地之间联系更加紧密，促进居民交往。道路功能需要适度分离，尽量避免过境交通对村镇生产、生活的重大影响。

道路与土地利用需协调。村镇道路规划必须考虑道路如何为地块服务，比如地块的开口位置、场地如何平整、道路与地块间的高差是否合理等。

因地制宜安排停车场。由于低丘缓坡用地紧张，停车场的安排应充分考虑利用山地丘陵的地形，以地下停车场为主；地面停车场零星布置，见缝插针，开辟部分山地丘陵，最大限度地减少占用平整土地。

五、控制开发强度——山地村镇用地控制与建筑体量

为缓解山地村镇突出的人地矛盾，增加可建设空间，依据山地村镇开发建设特点，在建筑容积率、建筑密度、建筑高度、开放空间的设置等用地控制方面，灵活布局，不拘常规。

建筑容积率。山地村镇的可建设用地相对不足，适宜建设区域在满足地质环境安全、日照、通风等条件下，规划建筑容积率可予以适当提高，充分挖掘土地价值。

建筑密度。在设定山地村镇地块建筑密度时，先充分考虑山地丘陵的日照、卫生条件，然后建筑密度要提高，可提高到40%－50%。虽然村镇内部的绿地减少了，但是村镇周边分布着大量的生态绿地和农业生产区域，与村镇交相共融，构成独特的生态环境，可弥补村镇内部绿地少的不足。

村镇天际线与建筑高度。与平原城镇通过建筑来塑造城镇的空间形态不同，山地丘陵村镇是在自然的山脉空间上进行建造，村镇空间是多维的空间。山体丘陵的轮廓线是城镇空间重要组成部分，参与到整个城镇的视觉景观构成当中，丰富了城镇的空间层次和景观层次。山地丘陵村镇建筑高度的控制，首先遵从的是确保城镇自然天际线的完整，即保证山体连续度，不破坏山体轮廓线，绝大多数建筑高度限定在山体轮廓线之下。充分尊重山地城镇自然天际线，伸展城镇建筑轮廓线，两条天际线的延伸重叠，使得城镇的轮廓线更加丰富，自然与人工结合，充分展现山地丘陵城镇的特质，使人们获得广阔的视野。

开发地下空间。在满足消防和地质安全的前提下，缓坡区开辟为建设用地，建筑物的高度表现为向上建设和向下建设两部分。顺应山丘地势向下建设，在满足日照、通风等要求的情况下，采用错层、跃层、筑台、退台、架空、爬坡、吊脚等各种设计方法，灵活设计建筑单体，立体开发利用土地。可利用下沉式花园、平台、挑廊等设计，丰富建筑形式，使建筑与自然环境融为一体，拓展更多的建设空间。

设置公共开放空间。山地村镇生态环境比较脆弱，容易发生山洪水灾、滑坡、泥石流、崩塌等地质灾害，危及村镇安全。因此，必须将公共开放空间的设置纳入村镇建设规划。公共开放空间的设置，优先考虑其可达性，道路用地比重要适度增加，交通组织通畅，紧急时可作为避难场所来选择。

控制建筑体量。山地村镇规模较小，由于地形限制，用地比较分散，村镇的组团也小，山地丘陵又庞大，建筑与山体的关系更加偏重融合、依从。从发展村镇居住、旅游功能来说，除个别公共建筑由于功能的需要而增加建筑体量外，一般的建筑体量不宜过大。因为过大的建筑体量，会趋向于大中城镇的景观，失去村镇居住、旅游等独具特色的魅力。

六、落实防灾减灾——低丘缓坡开发建设中的环境安全

确保山地村镇防灾。村镇是人口和产业集中区，山地村镇坡度大，集雨范围内汇流速度快，加上排水河道局部不通畅、新型建筑材料加大地表径流等原因，必须高度重视山地村镇建设的减灾防灾、公共安全问题。村镇建设规划必须与山地自然格局与演变规律相适应，顺势而建，特别注重防治洪水、地质滑坡等灾害。在村镇建设规划中，应充分了解村镇地质灾害的发生规律，规避与防治自然灾害。在规划中结合道路、游憩场所设置村镇防灾疏散通道、中心小广场等安全空间。

山地村镇的环境保护。山地丘陵是平原向山区的过渡地带，是生态脆弱的敏感区域，也是森林植被和生物多样性区域，村落文化遗产丰富，工程地质相对复杂。根据自然生态环境的特殊性和复杂性，低丘缓坡开发建设中，需关注生态保护问题，防止生态退化。建议将山地资源从自然植被、水文、地质条件、坡度等生态因素，划分生态最敏感区、敏感区、低敏感区、非敏感区等区域，村镇开发建设重点安排在低敏感区、非敏感区，将最敏感区、敏感区划为生态保护区。

七、引导建筑风格——山地村镇建筑功能、形态与色彩

建筑功能设计。将山地村镇的居住建筑形态改造与节能、节地、增加服务功能、可再生能源利用等目标结合起来，研究各类建筑的基本功能以及适应自然条件、社会经济变化的设计技术。

建筑形态设计、材料选用。研究建筑群与自然地形相结合的多种模式和空间布局，研究与当地小气候相适应的建筑内外空间形态组合模式。建筑材料方面，借鉴当地传统民居特色，从经济性、节能环保、可循环利用、工业化生产等方面研究选用当地建筑材料的通用技术。

建筑色彩。山体色彩是低丘缓坡村镇色彩的重要组成部分，山地建筑风格与色彩须充分考虑与山体的关系，应尽量以山体自然色彩为主色调。山地建筑的“第五立面”即屋顶，也是规划控制的重要组成部分。可借鉴瑞士山地小城镇延用传统建筑材料，采用当地景观明快的色调来营造建筑的主色调，将坡屋顶与山地外形、颜色相结合，达到建筑与环境总体基调的和谐统一。