住房是人类的基本生存条件，也是基本生活需求。人人享有合适的住房，是联合国千年发展目标的重要内容。低收入家庭是难以依靠自身力量解决其住房问题的。政府有责任建立合适的住房保障制度，满足低收入家庭基本的住房需要。住房保障政策是政府解决市场失灵以及保障低收入家庭基本居住需要的公共政策，政府在保障性住房建设中应起到重要作用，特别是在解决保障性住房建设资金问题上应起到主导作用。

一、保障性住房建设从国家层面受到重视

住房问题是一个重要的民生问题，党的十七大提出了“住有所居”的目标。住房改革以来，多数居民通过房地产市场解决了住房问题，部分居民住房条件也得到了改善。但随改革同时诞生的保障性住房建设滞后于商品住房建设，加之部分城市房价上涨过快，使住房困难家庭和一部分低收入家庭住房问题成为热点和焦点。2007年的国务院第24号文《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出了住房保障制度的目标和框架；2008年12月国办131号文《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，要求加大保障性住房建设的力度，争取用三年时间基本解决城市低收入家庭住房的困难和棚户区改造工作；2009年开始政府工作报告每年对保障性住房都提出具体建设目标。2010年住房和城乡建设部等六部委联合发布了《关于做好住房保障规划编制的通知》，到2012年末，基本解决1540 万户低收入住房困难家庭的住房问题，力争到“十二五”期末，人均住房建筑面积13平方米以下低收入住房困难家庭基本得到保障。国家不仅重视保障性住房建设，而且还落到了实处。

二、近年来我国保障性住房建设力度加大

2010年以来我国保障性住房建设速度迅猛增加，2010年开工建设590万套，2011年开工建设1000万套，2012年计划开工建设700万套，这么庞大的开工建设量是前所未有的。“十二五”期间计划建设保障性安居工程3600万套，使保障性住房的覆盖率达到20%。保障性住房建设最关键的两个方面是土地和资金。在土地问题解决的基础上，建设资金应该是制约保障性住房建设的关键因素，也是最难解决问题之一。

目前我国保障性住房主要有廉租住房、经济适用住房、两限商品住房、公共租赁住房四种。经济适用住房和两限商品住房是能收回成本并略有盈余的保障性住房，在建设过程中以市场运作为主，基本不用政府解决资金问题。但廉租住房和公共租赁住房具有公共产品属性，需要以政府主导为主筹措资金建设，且建成后以租赁给住房困难家庭或低收入家庭，资金回收慢。这对于以地方政府为主建设廉租住房和公共租赁住房来讲，资金缺口较大。筹措资金是地方政府在建设保障性住房（廉租住房和公共租赁住房）中面临的主要问题。

三、保障性住房建设资金面临的主要难题

一是贷款支持力度不够。尽管我国银行的房地产贷款中增加了保障性住房开发贷款项目，但和正在建设的所有保障性住房的规模比起来，贷款支持力度偏小。截止2012年3月末，保障性住房开发贷款余额为4306亿元，一季度增加了391亿元。和需要上万亿资金量比起来微不足道。

二是地方政府配套资金压力较大。尽管保障性住房建设资金来源有一定的渠道，但是保障性住房建设资金短缺是不争的事实。保障性住房建设的执行者主要是地方政府，确切地说具体实施保障性住房建设的区县政府，资金压力更是苦不堪言。经济发展相对较差的省份、城市、区县，其财政实力也相对较弱，住房公积金增值收益部分相对较少，土地出让收益同样也有限。以西部地区为例，中央和省政府、市政府一般能补到建设资金的30%～40%左右，剩余资金由区、县政府自筹。对于西部地区多数是“吃饭”财政来讲确实困难重重。土地出让金是各地财政的重要补充部分，2011年这一项地方政府财政的重要来源有较大幅度的下降。

三是资金回收较慢。保障性住房投资收益率低、投资回收周期长。对于廉租住房和公共租赁住房来讲，要想回笼建设成本需要较长时间和周期，而且还需要投入较大的管理成本。我国是近几年才大力推进廉租住房建设，其租赁给住房困难家庭的租金很低，管理和维修成本都难以支撑。公共租赁住房建设是从2010年开始的，现在基本形成不了回笼资金。

四、解决保障性住房建设资金难题的政策建议

一是通过制定金融政策支持保障性住房建设。通过制定政策引导金融机构解决保障性住房建设所需巨额资金是政府的主要责任。近年来我国政府出台了一系列政策，支持地方政府通过地方政府融资平台公司通过举债融资。使保障性住房建设资金紧张问题得到了一定缓解。另外，要加大银行对保障性住房建设资金的支持力度。在保障性住房建设中银行应该成为提供资金的主体之一，即银行贷款的一定比例用于支持保障性住房建设。

二是通过制定税收政策支持保障性住房建设。在中央政府财政直接拨款支持保障性住房建设资金的同时，中央及地方政府通过制定和实施灵活多样的税收政策，鼓励房地产企业开发建设廉租住房和公共租赁住房，向住房困难家庭或低收入家庭提供房源。另一方面，加大房地产税收征收范围，使房地产税成为地方政府收入的主要来源，并且成为保障性住房长期稳定的财政来源。

三是通过土地市场支持保障性住房建设。土地是保障性住房建设融资的重要的途径之一。在我国加大建设保障性住房期间，土地出让金的一定比例应该用于保障性住房建设，而不是土地出让金净收益的一定比例。利用地段好的土地通过优惠政策吸引房地产开发企业在建设商品住房的同时配建一定比例的廉租住房或公共租赁住房。通过土地储备和整合使土地升值后卖出的增值收益用于保障性住房建设。在具备一定条件的情况下，借鉴发达国家的经验，成立土地银行，使土地成为保障性住房建设更好的融资渠道。

四是通过政企共建方式建设保障性住房。按照政府主导、社会参与原则，对有资金配套能力，且低收入住房困难家庭较多的大中型企业，采取政企共建方式建设保障性住房。从另外一个角度和渠道解决了保障性住房建设资金和土地问题。2010年5月出台的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中明确提出，“鼓励民间资本参与政策性住房建设。支持和引导民间资本投资建设经济适用住房、公共租赁住房等政策性住房，参与棚户区改造，享受相应的政策性住房建设政策”，我国政府已经引导民营房地产开发企业介入保障性住房建设。

五是通过政府引导解决保障性住房建设资金。廉租住房和公共租赁住房是解决低收入家庭住房困难的重要渠道。作为公共产品的廉租住房和公共租赁住房，应该由政府主导。为此中央政府要继续加大中西部地区和欠发达地区廉租住房和公共租赁住房建设资金的扶持力度，中西部地区的地方政府也要根据不同的经济发展情况实施差别化支持政策。中央和地方政府还要推进体制机制创新，调动社会各方面力量，通过多种方式引导社会资金参与保障性住房建设。此外，在政府引导过程中要根据保障性住房建设模式不同区别对待。

六是通过扩大住房公积金覆盖人群增加保障性住房建设资金渠道。现行的住房公积金的覆盖人群仅包括有城镇户口的、建立了公积金制度的单位，公积金制度至少将三部分人排除在外：没有参加公积金制度集体企业和个体企业的职工；相对困难企业的职工；在城市工作的农民工。后二部分构成了我国社会的弱势群体，他们最需要社会的援助。因此，住房公积金作为一种社会福利，要逐步扩大覆盖面，特别是中低收入家庭要实现全覆盖。同时要扩大住房公积金的适用范围，使其间接成为保障性住房建设资金的渠道。