李 昕，陈 玲

(1.江苏省淮安市行政学院，江苏淮安223005;2.江苏食品职业技术学院，江苏淮安223003)

公共危机状态下政府公信力的提升*

李 昕1，陈 玲2

(1.江苏省淮安市行政学院，江苏淮安223005;2.江苏食品职业技术学院，江苏淮安223003)

政府公信力是一个衡量政府信用状况程度的重要概念。在整个社会信用体系中，政府信用处于核心地位，是社会信用系统的保障和支柱。目前我国正处在转型期，各种危机事件时有发生。公共危机发生时政府往往很难获得公众的认同和信任。对于现代民主政府而言，公共危机管理是现代政府的重要职能，也是影响政府公信力的重要因素。如何应对危机、提升公众信任，是政府面临的实际问题，也是政府公信力研究应致力解决的重大课题。

公共危机;政府公信力;政府信用;和谐社会

信用是最根本的社会关系，是整个社会赖以生存和发展的基石。政府公信力是社会信用的核心，它关系到整个社会的稳定与发展。匈牙利经济学家科尔奈说:“诚实与信任——这两者在每一个国家、每一个时代都利益攸关、举足轻重，但是和其他情形下相比，它们在后社会转轨时期显得更为重要，研究它们所面临的挑战也就更为艰巨。”［1］当前我国正处于转型期，政治经济改革已进入全面分化期，利益和权力在不同的主体之间进行重新分配、转移，形成诸多不稳定因素，危机事件时有发生，严重损害了政府公信力，导致了政府的“信任危机”。一个政府，能否有效管理公共危机、维护正常的社会秩序、保障老百姓的权益，是检验一个政府能否取信于民的重要标志。如何提升政府公信力，已成为社会各界广为关注的重要话题。

一、政府公信力概述

温家宝总理指出:“提高政府执行力和公信力，是深化行政管理体制改革的重要目标，就是要正确地运用行政权力，更好地实践为人民服务的宗旨，提高人民群众对政府的满意程度和信任程度;就是要有效地落实党和政府的各项方针政策和工作部署，提高政府管理经济社会事务的能力。”［2］政府公信力体现了政府工作的权威性及其民主程度，它是政府行使其行政能力的结果，反映了公众对政府的满意度。公信力包含信用、信任和诚信等要素，与公众行为密不可分。因此，政府公信力是政府的影响力和号召力，是政府信用和公众信任的统一体，是政府因其良好的信用状况，在履行职责的过程中，获得公民信任、拥护和支持的能力。政府公信力的基础是政府自身的信用状况，核心是公众的信任和信赖。政府是公信力的直接受益者，而公民和社会是政府公信力的最终受益者。

二、我国政府公信力的现状分析

一个政府的整体信用状况是其国家形象的重要组成部分，更是衡量一个国家安定、和谐的重要尺度。

(一)我国政府公信力弱化的表现

1.公共政策权威弱化

在公共政策的执行中存在大量的“上有政策、下有对策”的现象，公众对于公共政策缺乏信任度。一方面，政策缺乏连续性。政策是随着客观事物和形势的变化进行调整的，但政策的基本走向必须保持连续性、稳定性。目前一些政府形成“一个班子一套思路，一届政府一个政策”的局面，政策的频繁变动往往同领导的更替有关，领导成员的变化使得公共政策变化的随意性加大，导致公众无法对政府的行为做出合理的预期。［3］另一方面，政策缺乏统一性。令行禁止，是政府信用最现实的体现。在政策执行上，三令五申、屡纠屡犯等现象不仅反映了政府信用存在问题，而且还影响到政府各项政策的贯彻落实。政令不落实就是失信于民，这将会导致政府公共政策的权威丧失。

2.权力腐败严重

从本质上来讲，腐败是掌握公共权力的人滥用权力，谋取自己或小团体的利益，是私人欲望对公共权力的侵蚀与剥夺。权力腐败是政府公信力缺失的最显著的表现。［4］社会的转型一方面促进了社会经济的发展，同时滋生了各种利益矛盾，政府机关及其工作人员的腐败现象犹为严重。首先，腐败现象的领域极为广泛。由于转型期各种制度尚不健全，各种腐败形式在我国不同程度地存在着，局部地区腐败现象甚至有愈演愈烈的趋势。其次，政府的高层腐败严重。政府高层是国家的政治枢纽，它的正确行为给社会带来巨大的正效应;反之，将带给社会巨大的负面效应。目前腐败的现象呈上升的趋势，这必将给我们的社会建设带来困难，也给社会各项改革带来阻力。第三，涉案金额巨大。2008年11月发布的“全球腐败指数”，在参与调查的180个国家中，中国从2007的第72下降1位，排名73，清廉指数仅为3.2分，这说明我国的腐败现象是比较严重的。腐败现象的存在和蔓延严重地破坏了党和政府在人民心目中的形象，同时，“日日反腐日日腐”的现象更是加剧了公众对政府的失望，加剧了政府公信力的弱化。

3.突发性群体事件频发

突发性群体事件频发是政府公信力弱化的一种典型表现。改革开放以来，人民的生活水平总体上有了很大的改善。但目前各地区间发展不平衡，城乡收入分配差距等现象比较突出，一些突发性群体事件时有发生。据2005年《社会蓝皮书》公布的数据显示，从1993年到2003年间，中国“群体性事件”数量已由1万起增加到6万起，参与人数也由约73万增加到约307万。2006年1～9月，全国公安机关处置的各类群体性事件数量同比下降22.1%，但是群体性事件仍然频繁地出现在公众视野中，并且呈现出新的活动形式。2008年连续发生的震惊中外的云南“孟连事件”、贵州“瓮安事件”、甘肃“陇南事件”，2010年发生的湖北石首事件等突发性群体事件，无不从一个侧面暴露出社会矛盾的激化。中国社科院发布2010年《社会蓝皮书》指出，群体性事件在现阶段仍然保持着多发的态势，这是因为一些地方在加速发展和转型的过程当中，积累了很多历史上的矛盾和问题，这些问题得不到及时解决，造成群体性事件激烈程度的升级，说明社会矛盾已经积累到了一定的程度，损害了政府的公信力。

(二)政府公信力弱化的成因分析

1.社会因素

(1)转型期社会矛盾凸显

改革开放30多年来，我国经济的发展取得了举世瞩目的成就。但经济高速发展了，社会发展却相对滞后，尤其是公共资源如居民的公共医疗、养老保险等社会保障资源严重不足。长此以往带来的一系列的社会问题，将严重危及社会和经济的发展。同时，群众日益增长的公共产品需求同公共产品供给短缺之间的矛盾无法得到解决，群众对政府的不满情绪加大。政府部门失信于民的问题仍在一定程度上存在着:决策缺乏民主化、科学化，工作效率低下;官僚主义、腐败现象严重，这些都不可避免地损害了政府的公信力。

(2)社会信用缺失

社会信用缺失已经成为我国社会整体面临的最严峻问题之一。张维迎认为，信用是中国目前最稀缺的资源。［5］诚信是公共伦理的道德底线，是每个公民的道德守则，特别是在市场经济的发展中显得尤为重要。由于诚信的缺乏以及某些政府官员本身经不起各种诱惑，滥用职权、谋取私利，加上整个社会的信用意识还比较淡薄，整体社会信用文化尚未形成，政府的信用形象受到严重损害。

2.政府因素

(1)公共服务意识淡薄

“三鹿集团在2008年3月就协同政府有关部门对其产品进行检测，却对后来几个月直到事发之前的毒奶粉销售没有产生任何影响，表明地方政府在检测中没有本着为公众服务的理念认真履行其职责”。温家宝总理说:“企业家身上应该流着道德的血液。”［6］由于缺乏科学的理念作为行为的支撑，政府没有在三聚氰胺事件潜伏阶段的任何一个可能的环节做出正确的选择。

目前各级政府在解决危机事件时，考虑更多的是危机对经济的影响，忽视社会经济和环境的全面协调发展。特别是一些政府在绩效观的实践中存在严重的唯GDP是从的倾向，过于偏重经济发展内容，法制化程度低。还有一些政府大搞形象工程，使政府和公众之间的对立情绪加剧，引发公众对地方政府的不满。危机事件则会加剧公众的不满情绪，损害地方政府的公信力。一系列公共危机事件管理的实践说明，政府只有把自己的主要职责放到管理社会公共事务、提供有效的公共服务方面，才能使社会发展与经济发展同步进行，才能够有效地应对各类公共危机事件。

(2)政策规范程度低

政府政策的规范程度是公众评价政府公信力的一个关键指标。一般可以从公共政策制定的规范性、公共政策的稳定性、政策执行的公正性三方面来考量。目前我国一些政府的政策规范性低主要表现在以下几个方面:首先，公共政策的制定缺乏科学性、公开性和民主性。我国的一些政府只将与本地官员、部门或特定集团的利益密切相关的问题列入政策议程，而把社会问题排除在议题之外。另外，我国的一些政府在整个决策过程中毫无科学性可言，导致在实施中严重缺乏可行性。公共政策是政府提供给社会最重要的公共产品，代表广泛的公众利益。公众只有真正参与到公共政策的制订和执行过程中，才能保证决策的科学化和民主化。其次是政策缺乏统一性、持续性和稳定性。在我国一些政府，“政出多门”现象时有发生，严重破坏了政策的统一性，损害了政府的公信力。另外，政策朝令夕改，因为主要领导人事变动而政策“断链”的现象也时有发生，因此，在强调政策动态多变性的同时，一定要注意保持政策的持续性和稳定性。因此，政府的政策规范程度低将严重损害政府的形象，进而导致政府公信力的弱化。

三、公共危机状态下提升政府公信力的路径选择

有学者认为，从实质意义上讲，一个政府只有在其能够保障社会利益，真正履行其责任时才是合乎理性的，才是合法的。［7］合法性越大，善治的程度越高，政府的公信力越好。

(一)优化政府公信力信用环境

1.深化行政体制改革

党的十七大提出:着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。因此，行政体制改革要有重点的逐步推进。首先要加强社会管理。各级政府要把发展的速度和改革的力度有机统一起来，认真解决涉及群众利益的社会问题和突出矛盾，依法管理和规范社会组织、社会事务，协调各种利益关系，维护社会稳定。各级政府组织和领导还要切实解决群众实际困难，如就业、上学、看病等群众高度关注的问题。其次要健全政府职能。政府要提供充足的公共产品与服务，不断满足人民群众日益增长的物质需要与服务需求。加大公共设施建设力度，注重对社会公共领域的财政投入;建立和完善社会保险体系、城乡居民最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、公共卫生体系建设等等。

2.完善权力监督机制

建设政府公信力，需要发挥社会多元主体的监督作用。通过健全完善社会信用体系，为政府公信力的建设提供良好的社会信用环境。首先要建立有效的内部监督机制。要坚持用制度管人、管权、管事，保证国家行政机关按照法律行使权力和履行职责。尤其要加强领导干部的权力监督;其次要建立外部权力监督机制。一要加强党内监督。要健全党内的各种监督措施，包括个人收入申报制度、重大事项报告制度、民主评议制度等，保证党员干部始终处于公众的监督之下。二要加强行政监督。行政监督不仅包括上级机关对下级机关行使权力进行监督，还包括各级导人对下级实行监督。三要加强民主监督，加强民主监督能调动广大人民群众和社会各界的力量，共同形成对权力运用的有效监督，包括人民政协、群众团体、新闻媒体和广大群众的监督。

3.加强政府信用建设

建设政府公信力的过程“必须立法先行，加以规范。当立法条件尚未成熟时，必须出台相应的法规或部门规章，对人们的行为进行信用规范”。［8］江泽民同志指出:“我们在建设有中国特色社会主义、发展社会主义市场经济的过程中，要坚持不懈地加强社会主义法制建设，依法治国;同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国。对一个国家的治理来说，法治和德治，从来都是相辅相成、相互促进的。二者缺一不可，也不可偏废。法治属于政治建设、属于政治文明，德治属于思想建设、属于精神文明。二者范畴不同，但其地位和功能都是非常重要的。我们要把法制建设和道德建设紧密结合起来，把依法治国与以德治国紧密结合起来”。［9］加强政府信用建设，首先要树立政府的信用观念和诚信意识。要强化政府的民本观念、法治观念、责任观念、服务观念、用权观念，做到“言必行，行必果”，要立足于长远发展和人民群众的根本利益，不搞“形象工程”、“政绩工程”，要把为民服务的理念贯彻在实际的管理工作上，保证把人民赋予的权力真正用来为人民做好事、谋实惠。其次，要通过一些地方存在的政府信用缺失现象行为，深刻分析其对地方经济、社会发展所造成的危害，使各级政府充分认识到政府信用缺失带来的严重后果，另外要借助于媒体宣传信用建设的重要意义，推广优秀的诚信典型，带动全社会的信用意识和信用观念。

(二)转变理念，建立服务型政府

2004年2月，温家宝总理第一次提出要“努力建设服务型社会”。同年3月8日，温家宝总理在全国人大会议上又强调:“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”这是对服务型政府明确而最具权威性的阐述。在全国人大十届三次会议上，温家宝总理又把建设服务型政府写进了政府工作报告中，并经人大批准而变成国家意志。［10］服务型政府的理念强调政府的工作宗旨是服务，政府工作的一切出发点和归宿都是为公众提供满意的服务。“是否把公众利益至上的理念作为政府在危机管理过程中的出发点和归宿，是政府政治合法性和公信力的基础。”［11］在公共危机状态下，建设一个保护民众的生存和健康的服务型政府有助于政府明确自身责任、提高危机管理的效率，从而赢得民众的认可与信任。

1.以人为本

以人为本是服务型政府的本质特征，也是构建服务型政府的出发点与归宿。2003年党的十六届三中全会第一次系统表述了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观。2007年“以人为本”被写入党的章程，成为科学发展观的核心。胡锦涛在十七大报告中说:“全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。”［12］公共危机中的“以人为本”就是要以人民群众的根本利益为出发点，把保障公民生命安全作为首要任务，尽量预防和控制公共危机事件发生，减少危机给人民群众带来的损失，在危机发生后尽最大努力挽救生命和安全。反对因盲目和冷漠造成的不必要损失。

2.政务公开

学者毛寿龙指出，公开的信息和自由的公共空间是开放社会的政治文明的重要信息基础。政务公开有利于社会的参与和社会的监督，是政府履行公共服务职能的重要保障。政府必须树立“公开是一般原则，而不公开是例外”的理念，要利用新闻传媒进行广泛的宣传，使得政府各级部门不仅把政务公开作为政府的职责，同时也是公民应享有的基本权利。

3.责任意识

现代社会，政府的产生是源于人民公意的达成和授权，其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性权威，承担起无可替代的社会责任。这内在地决定了责任取向必然是支配政府行为的内在价值准则，是现代政府公共行政活动必须奉行的基本原则之一。［13］政府和公众之间是委托和代理的关系，如果政府讲求信用，能够且成功履行委托，就能获得公民的持续信任，那么委托—代理关系也就能够继续存在和发展。公共危机管理中，政府应该是责任政府、强力政府和高效政府的结合体，能够克服一切阻力，应对各种公共危机。责任意识作为民主时代的一种基本价值理念，要求政府必须回应社会和民众的基本要求;承担政治、行政、道德和法律上的责任。

(三)完善公共危机制度体系

政府是社会经济发展的主导力量，是社会治理的首要责任主体。公信力是责任政府政治合法性的根基，是政府行使公共权力效果的社会反馈。

1.建立危机预警制度体系

党的十六届三中全会决定提出:“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。”四中全会进一步指出要“建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。”［14］危机预警制度的建立不仅可以减少危机发生的可能性，还可以为政府正确处理危机事件打下良好的基础。首先要培养危机意识，其次要做好预见管理。危机是无法准确预测的，因此危机预案的设立至关重要。政府必须加强战略规划、做好危机预案和物资储备等。第三要培养危机意识。危机意识是危机预警的起点。针对稳定时期人们缺乏危机意识的现状，通过模拟危机状态，不断完善危机发生的预警制度。

2.建立危机管理法制体系

目前我国已颁布了一系列关于危机管理方面的法律法规，如2003年颁布的《突发公共卫生事件应急条例》，明确规定了国家建立突发事件的信息发布制度，稳定了民众在非典时期的情绪，使疫情得到了有效控制和解决;2005年国务院通过了《国家突发公共事件总体应急预案》以及105个专项和部门应急预案，标志着包括社会安全、自然灾害、公共卫生、事故灾难等多方面、多层次的全国应急管理体系初步形成，政府保障公共安全、处置突发事件的能力有所增强。三聚氰胺事件之后，《食品安全法》已于2009年6月1日起施行。目前现有的应对危机的法律法规中还存在着一些欠缺，特别是在公民权利的保障条款方面。因此，政府在立法方面必须考虑全面、尽快实施。

“公信力”在2005年版的《现代汉语词典》中被列入新词范畴。现代民主社会，一个政府能否赢得公众的信赖，是决定其兴衰成败的关键。目前我国正处在转型期，社会转型给我国的政治、经济、文化带来机遇的同时，也带来了挑战，危机事件时有爆发，政府的公信力受到很大冲击。党的十七大报告特别强调要提高政府的公信力。因此，必须加快政府改革步伐，调整政府与社会、个人之间的关系，重塑政府威信，提升政府的公信力。只有这样，各级政府才能充分发挥公共管理和社会服务的职能，才能成为政府治理主体中的领导者和指挥者，才能在建设社会主义和谐社会中发挥应有的作用。

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The Enhancing of the Credibility of Government in Public Crisis

LI Xin1，CHEN Ling2
(1.Jiangsu Province Huaian Administration Institute，Huaian Jiangsu 223005;2.Jiangsu Food Science College，Huaian Jiangsu 223003，China)

The credibility of the government is an important concept to measure the credit degree credit degree of government.In the whole social credit system，government credit is the core of social credit system，is also the guarantee and support of it.At present our country is in the period of transition，all kinds of crisis event occurs.Public crisis administration is often difficult to gain public recognition and trust.For the modern democratic government，public crisis management is an important function of modern government，but also important factor affecting the credibility of the government.How to deal with the crisis，improve the public trust，is the actual problem the government facing，but also a major issue the credibility of the government should be studied to asolve.

public crisis;government credibility;government credit;harmonious society

D 630.1

A

1673－2103(2012)03－0001－05*

2012－05－06

李昕(1972－)，女，江苏宿迁人，淮安市行政学院副研究馆员。研究方向:信息法学。

(责任编辑:李瑞记)