基本公共服务均等化面临的困境及其出路——以辽宁省为例<br/>

基本公共服务均等化面临的困境及其出路——以辽宁省为例

2012-08-15董丽晶

哈尔滨市委党校学报 2012年6期

关键词：均等化辽宁省公共服务

田源，董丽晶

(沈阳师范大学管理学院，沈阳 110034）

基本公共服务均等化面临的困境及其出路
——以辽宁省为例

田源，董丽晶

(沈阳师范大学管理学院，沈阳 110034）

基本公共服务是一种具有普适性、基础性和迫切性等特征的公共服务，在保障居民最基本的生存权、发展权和维持本国经济社会的稳定和谐上发挥重要作用。目前辽宁省已初步建立政府为主导责任的基本公共服务体系，但在基本公共服务均等化推进过程中存在着供给主体单一化、资源配置比例失衡化、财政供给能力短缺化、服务供给标准模糊化等诸多问题。因此，要从强化政府责任、完善转移支付、发动社会力量、规范服务标准、完善绩效评估等方面进行综合治理，以促进辽宁省基本公共服务不均等问题尽早解决，同时也为实现全社会基本公共服务均等化提供实践范式。

基本公共服务;均等化;辽宁省

一、问题的提出

改革开放以来，我国经济实力不断增强，人们物质生活不断改善，中国特色社会主义建设取得了瞩目的成就。但同时各种社会矛盾也开始凸显，其中全社会快速增长的基本公共需求和基本公共服务供应不到位之间的矛盾愈演愈烈，成为现阶段中国亟待解决的重要问题。在此背景下，党和政府对这一问题越来越重视，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中已将逐步实现基本公共服务均等化作为我国构建和谐社会、改善民生的一个重要举措。党的十七大报告更是两次阐述了这个问题的高度重要性，将基本公共服务均等化设置于一个显著的位置。“十二五”规划又明确提出，“逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”。这些都体现了党和国家对基本公共服务均等化问题的高度重视。

伴随着党和政府相关政策的陆续出台，以及基本公共服务运作过程中非均等化困境的不断突出，国内关于基本公共服务均等化问题的相关研究不断涌现。其中，地方政府相关部门的理论和实践探索构成其主体，民意代表的提案和专家学者的学理探究也丰富了此类文献。概括起来，主要聚焦在以下方面:一是研究基本公共服务的内涵和范畴，旨在为实现基本公共服务均等化奠定理论基础和前提(常修泽，2007;迟福林，2008)［1］［2］。二是对基本公共服务均等化的制度建设进行研究，目的在于为基本公共服务均等化提供制度保障。例如有学者提出改革财政体制、完善法律制度、加强服务型政府建设等办法来推进基本公共服务均等化(张强，2009)［3］。三是关注城乡基本公共服务均等化的实施，旨在缩小城乡差距，实现社会公平。例如有学者主张打破城乡二元结构，实施城乡公共服务供给体制一体化，从而让更多的农民享受城市优质的公共服务(徐越倩，2011)［4］。还有学者认为通过制定统一标准、健全服务供给体系和监管体系等措施，从而更详细地阐述了如何实现城乡基本公共服务均等化(黄云鹏，2010)［5］。此外，也有少数学者对某一地区的实施情况进行实证研究，其中实证地区多集中于东部沿海发达地区及城市(刘蕾，2009)［6］。

综上所述，国内外学者对基本公共服务均等化的理论研究较多，而对实证研究较少。同时研究角度大多从国家宏观层面进行切入，对老工业基地这种典型地区的实证研究颇显缺乏，具体到辽宁省，此类研究更不多见。基于此，笔者就如何因地制宜地推进辽宁省基本公共服务均等化进行研究，以推动辽宁省基本公共服务均等化的实现，并为实现全社会基本公共服务均等化提供实践范式。

二、基本公共服务均等化面临的困境

1.供给主体:政府供给为主，缺乏社会力量参与。基本公共服务的内在属性和政府部门的角色特点，决定了政府是基本公共服务供给的主体。然而在全面快速增长的基本公共需求和基本公共服务供应不到位的矛盾愈演愈烈的大背景下，政府的“全盘包办”难免会产生效率低下、资源短缺与浪费并存等问题，政府不应当也不可能是所有公共服务唯一或者最适当的供给者。当前，辽宁省的基本公共服务仍继承传统计划经济下的“单位、集体”提供模式，劳动者享有的医疗、养老、住房、教育等福利资源大部分都以“单位福利”、“集体福利”形式间接体现出来。作为基本公共服务重要的供给主体，私营部门、社会公众、非营利组织等社会力量作用较为薄弱。另一方面，辽宁省是我国传统的老工业基地，在国企改革和市场化进程中许多企业过于注重下岗“减负”，对下岗职工生活方面重视不够，单方面将责任一推了之，给社会增添包袱和难题。而此时，政府的角色出现一定程度的“缺位”，从政策、制度上都没有做好充分准备为企业分流人员和非公有制经济成员提供基本公共服务保障，导致这部分人员的养老、医疗等基本公共服务失去保障，基本公共服务供给不均等由此产生［7］。

2.供给对象:地域间和城乡间存在结构性失衡。自“基本公共服务均等化”首次提出到如今，辽宁省做了巨大努力，目前已初步建立基本公共服务体系［8］。但是服务对象与其设计初衷有所偏离，主要表现在两个方面:一是地域间差异。辽宁省东部地区经济发展较快，在此基础上，东部地区的基本公共服务建设较为齐全，而西部地区尤其是辽西北自身发展的滞后导致不能提供与东部一致的基本公共服务，其背后的根源是地区经济发展非均衡造成的公共服务供给能力差异。同时，长期以来以经济增长作为衡量政绩的主要指标，导致西部贫困地区忽视对基本公共服务的投资。二是城乡间差距。辽宁省城乡差距不仅体现在经济发展水平和居民收入水平上，更反映在政府提供的基本公共服务上。由于长期受城乡二元体制的影响，辽宁省地方财政对公共服务的支出存在城乡间严重不均现象。以城乡社会保障制度为例，虽然在国家的相应制度安排下农村社会保障制度体系日臻完善，但存在着覆盖面窄、保障水平低等缺陷。2010年辽宁省城市低保月人均标准和月人均补助水平分别达到305元和183元，而农村低保月人均标准和月人均补助水平则为159元和88元，在保障水平上城乡差距明显［9］507。

3.供给内容:缺乏对科技建设、环境保护等领域的支持。关于基本公共服务均等化的供给内容，学术界目前并没有一个明确一致的看法，不同学者因研究角度的差异产生了不同的范围边界。根据十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》的表述，基本公共服务应该包括教育、文化、就业再就业、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等领域。社会公众要享受这些多样化的基本公共服务取决于两个因素:一是财政收入状况，二是财政支出格局。在财政收入一定的情况下，财政支出格局对均等化的实现具有决定性的作用。而纵观辽宁省实际，其基本公共服务存在着畸形发展的隐患，虽然对就业及社会保障的建设重视程度加大，但对科技建设和环保工作的投入相对较少。2010年辽宁省财政支出状况显示，政府对环保和科技的投入分别只有2.71%和3.60%，远不及教育投入和医疗卫生的投入。同时，保障性住房的投入虽然最少，只占全年财政支出的2.13%，但是增长幅度比较大，这主要得益于中央政府的政策引导［9］194。

4.供给资源:地方政府财力有限，缺乏投入积极性。提供均等化的基本公共服务要以强大的政府财政能力为保证。就财政能力而言，自改革开放以来，辽宁省的财政收入呈现较大幅度的增长。2001年辽宁省的财政收入为1 010.1亿元，2005年为1 888.8亿元，2010 年增加至 6 768.2 亿元［9］189。然而辽宁省基本公共服务供求矛盾依旧很突出，究其原因:一方面是政府不愿投资基本公共服务。义务教育、社会保障、医疗卫生等事关民众切身利益的公共服务项目投资回报期长、经济效益不明显，短期内无法“兑现”为经济增长，地方政府基于中短期“成本—收益”的考虑，消极对待基本公共服务项目建设，2010年辽宁省一般公共服务预算支出仅为352.4亿元，投入的资金比较有限［9］196。另一方面县级政府的财权与事权不对称，财政压力重。在多级财政体制下，随着财权的不断上移，下级政府对上级政府的依附程度进一步上升，县级政府被赋予了与其可用财力不对称的事权，从而弱化了基层政府履行公共职责的能力。同时税费改革后，费收入转变为税收入，部分税种也取消，县级政府灵活机动的财源也相应减少，使本已拮据的县级财政能力再度萎缩。

5.供给标准:缺乏制度性供给标准。基本公共服务标准化是保证基本公共服务水平、程度、均等化程度的基本参照系［10］。因此，为确保基本公共服务高效率运作，满足公众的基本公共服务需求，建立科学化、清晰化的公共服务标准体系显得尤为迫切。从辽宁省政府公共管理实践来看，现行有效的地方标准、行业标准很少，基本处于空白状态，无力为实现基本公共服务规范化运作提供技术支撑。一方面，一项公共服务供给标准的制定到发布大致需要经过调研、起草、制定、审批、发布等多项环节，涉及面广、资金投入大、时间周期长。长期以来，标准的研制得不到相关部门的重视，标准制定经费和人员配置严重不足，制定和修订工作不仅滞后于公共服务实践，无法适应形势变化和经济社会发展的需要，而且透明度不够，缺乏社会公众的参与。另一方面，许多已经制定的服务标准往往比较模糊，大部分文件和政策表述弹性很大，只说明按照当地的情况考虑，既无最低标准也无人均标准，到底如何执行，没有统一的参考。如城市居民最低生活保障标准，辽宁省各县级人民政府往往可以自行确定。标准的制定若过分强调区域的差异，忽视统一的标准，不仅使公众无法享受水平适度的服务质量，而且会使辽宁省基本公共服务地区非均衡化进一步拉大。

三、破解基本公共服务均等化困境的主要途径

辽宁省基本公共服务严重不均等是在单一化的供给主体、失衡化的资源配置比例、不合理的财政支出结构、短缺化的财政供给能力、不清晰的服务供给标准等诸多方面因素共同作用下造成的。若仅从某一方面入手是不可能根本解决辽宁省公共服务非均等化问题的，必须将上述几方面综合考量。由于基本公共服务均等化的实现是一个复杂的系统工程，财政的支持和制度的完善必不可少，因此，要从强化政府责任、完善转移支付、发动社会力量、规范服务标准、完善绩效评估几个方面进行综合治理，以促进辽宁省基本公共服务不均等问题的尽早解决。

1.强化政府责任，加大对基本公共服务的财政投入。资金是实现基本公共服务均等化最基本的要素，也是目前制约辽宁省基本公共服务均等化的主要瓶颈。因此，作为主要供给责任的政府必须加大投入，并以此为杠杆，撬动大量的社会资本投入到基本公共服务领域，满足公众不断增长的基本公共需求。一方面，要转变地方政府执政理念，积极推进“服务型”政府建设。与过去计划经济相适应的“全能型”政府相比，“服务型”政府更适宜于当前市场经济的需要。要消除目前地方政府以GDP为中心的经济增长理念，增强其社会发展的自觉性和责任心，政府在将掌握的资源主要用于经济领域的同时，也应加大对民生领域的投入力度，更多关注公共卫生、公共救济、公共教育和职业培训、公共基础设施等领域。另一方面，建立财政投入稳定增长机制。不仅省政府要制定年度财政预算计划，各级市、县人民政府也要将基本公共服务资金纳入年度预算安排，以确保其在国民收入中占有一定比例，实现基本公共服务支出的常态化和稳定化。此外，要合理确定省政府税收收入与县乡政府税收收入的比例，保证县乡政府有履行基本公共服务职能的财力，实现县级政府财权与事权相互匹配。

2.完善转移支付，促进区域和城乡资源配置的均衡。财政转移支付制度具有调节政府间财力均衡的功效，因而成为实现基本公共服务均等化的有力工具。辽宁省各地区发展的非均衡性，加之各阶层、各地区间相互较量，往往使得基本公共服务项目资金不仅投入比例低，而且投入结构不均衡，辽西北等欠发达地区投入相对欠缺。因此，使得规范的财政转移支付制度成为题中之义，这不仅可以解决各地区财政之间的横向不平衡，又可以解决省级政府和县乡政府财政之间的纵向不平衡。一方面，进一步加大对辽东、辽西北等地区的财政转移支付力度，增强这些地区提供基本公共服务的能力。由于自然资源贫乏、地理位置偏远，经济发展缓慢，辽东、辽西北地区基本公共服务建设非常滞后，成为了辽宁省基本公共服务均等化建设的重点。辽宁省的人财物力要向这些地区适度倾斜，并逐步缩小税收返还比例，以促进辽宁省基本公共服务地区间的均衡发展。另一方面，财政转移支付制度要规范透明。规范透明是财政转移支付制度高效运行的必要保障，财政转移支付要严格按照规范化、公式化的模式进行，排除人为因素的干扰。可以根据各地区的收入能力和支出需要来决定一般性的转移支付数额，以提高转移支付的科学性。同时还要加强对转移支付的监督，包括对转移支付资金是否存在截留、挪用现象的监督，尤其是对转移支付资金是否用在基本公共服务领域的监督，提高转移支付资金的使用效率。

3.发动社会力量，构建基本公共服务多元参与格局。由于政府拥有资源的有限性和政府失灵的存在，在基本公共服务的供给格局中，要改变政府“独自掌舵”的局面，提倡基本公共服务的多元参与，政府之外的私营部门、非政府组织、社会团体等均可承担起基本公共服务的供给职责。这样既有助于各种资源的整合，聚全社会之财，举全社会之力，为基本公共服务供给提供推动力和合力，又可有助于提高基本公共服务供给的质量和效率，让公众享受更多更好的公共服务。一方面，进行基本公共服务市场化探索。在基本公共服务供给领域引入竞争机制，通过政府购买、特许经营、合同外包、优惠政策等形式，把政府承担的部分公共职能赋予市场主体行使。同时政府还要加强对多元化供给主体的资格审查以及服务提供过程的监督管理和结果控制，防范由于过度市场化所引起的市场主体逐利行为和公众享受服务不均的现象。另一方面，进行基本公共服务社区化探索。当前，大量从原单位剥离出来与公众日常生活密切相关的问题已逐步进入社区，许多涉及个人和家庭福利事项都可以在社区内解决。对于那些属非营利性的社会组织，可充分利用政策机制鼓励和引导它们在社区内对卫生保健、下岗职工再就业、教育培训等方面做工作，这既有利于推进社会公益事业的发展，又可满足社会成员多样化的需求。

4.规范服务标准，为保障服务的运行提供技术支撑。当前，辽宁省正处于推进基本公共服务均等化的重要阶段，开发和编制一套易于操作、结构合理、适合省情的基本公共服务标准化体系，实现基本公共服务管理运作的规范化和透明化，是当前辽宁省政府面临的重要任务。一方面，标准要经过充分的论证和检验，确保其科学合理［11］。基本公共服务标准并非是政府领导人凭空臆想出来的以应付考核或追求政绩，而是在尊重辽宁省实际经济发展状况和沟通相关专家和人民群众意见的基础上，社会达成的共识。在基本公共服务标准制定过程中要避免急于求成，可以采用试点验证的办法把事先制定的标准和规范进行实践检验并不断改善，在取得社会共识和预期效果后，进而在全省范围内加以推广。另一方面，加强标准化专业机构和人才队伍建设，为标准化工作创造良好条件。标准化专业机构和人才队伍主要负责标准化的规划和制定工作，并给予技术层面的支持，同时根据形势的变化，适时调整相关的基本公共服务标准，适应均等化的需要，以促进基本公共服务标准和均等化的良性互动。

5.完善绩效评估，加强对基本公共服务的监督管理。建立健全基本公共服务均等化绩效评估机制和监督机制，既可保障基本公共服务均等化的基本方向，又可保障基本公共服务均等化的实施效果。一方面，建立以基本公共服务为中心的政府绩效考核机制。把政府绩效考核标准从经济指标转移到基本公共服务数量和质量指标上来，使政府官员更多地关注公共服务供给的薄弱环节，而不是单纯地追求地区经济增长速度。根据辽宁省公共服务领域的发展状况，可将反映居民生活质量的指标如住房保障满意度、城镇登记失业率、农村合作医疗参保率、入学率、城乡居民生活满意度等纳入各级政府绩效考核范围，以规范政府部门的责任操作，保证人民基本福利。另一方面，建立绩效评估的多元参与机制［12］。可以建立专门的基本公共服务监督机构，该机构只负责基本公共服务的监管，不参与基本公共服务的供给，以保证其职能独立运作。同时还要鼓励其他社会群体如专家、行业协会、非营利组织、新闻媒体及社会公众等参与评估，形成监管合力，以引导各方基本公共服务供给主体公正和科学地供给。

［1］常修泽.中国现阶段基本公共服务均等化研究［J］.中共天津市委党校学报，2007，(2).

［2］迟福林.改革发展新时期的基本公共服务［J］.中国党政干部论坛，2008，(4).

［3］张强.基本公共服务均等化:制度保障与绩效评价［J］.西北师范大学学报，2009，(3).

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［9］辽宁省统计局.辽宁统计年鉴［M］.北京:中国统计出版社，2011.

［10］黄恒学，张勇.政府基本公共服务标准化研究［M］.北京:人民出版社，2011:1.

［11］胡税根，徐元帅.我国政府公共服务标准化建设研究［J］.天津行政学院学报，2009，(2).

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