马建新

(河南省社会科学院，郑州 450002）

·党建园地·

“四议两公开”:中国共产党推进村级民主自治的创造性实践

马建新

(河南省社会科学院，郑州 450002）

近年来，中国广大农村适应当前农村发展的新形势、新任务，探索推行了“四议两公开”工作法。“四议两公开”工作法以严格的程序、崭新的机制，从多方面深化了党领导的村级民主自治机制。“四议两公开”工作法体现了我国村级民主自治发展的内在要求，顺应了时代潮流和社会发展趋势。“四议两公开”工作法是新形势下加强农村党的建设和推进农村民主政治建设的创新实践，具有丰富的理论内涵和现实意义。“四议两公开”工作法需要在实践中进一步丰富和完善。

四议两公开;基层党建;村级民主自治

党的十七大报告指出“人民民主是社会主义的生命”［1］。进而提出“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度”［1］。近年来，中国广大农村适应当前农村发展的新形势、新任务，探索推行了发源于河南省邓州市的“四议两公开”工作法。“四议”即:党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议;“两公开”即:决议公开、实施结果公开。所有村级重大决策项目实施都必须按照“四议两公开”的程序决策和实施。“四议两公开”工作法构筑了党领导下的充满活力的村民自治新机制，有效解决了农村改革发展稳定中的一系列困难和问题，是中国共产党在新形势下推进村级民主自治的生动实践，走出了一条加强农村基层党组织建设和民主建设的新路子。

一、“四议两公开”多方面深化了党领导的村级民主自治机制

深入推进村民自治，加强农村基层民主建设，是社会主义政治文明建设的客观要求。改革开放以来，我国农村民主政治建设特别是村民自治取得了令人瞩目的成就，但也存在着一些问题和不足，不少农村地区尚未真正达到“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的总体要求，迫切需要进一步完善和深化。“四议两公开”工作法融决策、管理、监督、落实为一体，以严格的程序、崭新的机制，从多方面深化了党领导的村级民主自治机制。

“四议两公开”巩固了党在村级民主自治中的领导核心地位。首先，村党支部会提议，掌握了工作主动权。按照“四议两公开”工作法的要求，所有村级重大事项的决策实施，都由村支部首先提出初步的意见和方案，并在支部会上表决通过，把党支部置于决策链的第一环，使之成为决策的主导者和控制者，领导核心地位在制度层面上得到确保，发展有了思路，决策有了底气，工作有了抓手。其次，“四议两公开”充分尊重和保障党员的民主权利，扩大了党内民主，党组织的创造力、凝聚力和战斗力显著增强。党员大会审议就是把“两委”的商议意见提交党员大会审议讨论，表决通过。审议前，村“两委”提前把方案交全体党员，让党员带着问题进行调研，提高审议质量。审议中，对党员提出的意见和建议认真研究，能采纳的采纳，不能采纳的向党员说明原因，并根据党员提出的意见和建议对方案进行修改和完善。审议后，所有党员深入农户做好方案的宣传和解释工作，为村民代表会议打下基础。

“四议两公开”进一步落实了村民的民主权利。村民自治是一项伟大的民主政治实践，经过这项实践，广大村民提升了民主意识，践行了民主程序。然而，选举之后的民主决策、民主管理和民主监督等民主内容却有待进一步加强。有的农村地区虽然通过民主选举选出村干部，但由于缺少有效的民主管理、民主决策和民主监督机制，农民群众不仅无法真正地参与管理和决策，而且无法监督某些村干部的不法行为，使村民自治流于形式。“四议两公开”工作法要求把党员大会通过的审议意见提交村民代表会议进行讨论，并表决通过，使决策事项最终生效。同时，决议内容和实施结果公示，并设立意见箱，收集群众意见。决议公告的目的是再次听取群众的意见建议;实施结果公示的目的是公布决策实施的状况，督促党员干部扎实工作确保决策落到实处。对于实施过程中遇到的突发问题需要变更方案的，及时向党员群众通报，变化较大的再次提交村支部按“四议两公开”工作法程序解决。这一系列步骤和措施进一步落实了群众的民主管理、民主决策和民主监督等权利。

“四议两公开”工作法为农村“两委”班子和谐提供了机制保障。一段时期以来，一些党支部与村委会各自为政，分别强调自身的合法性、权威性和领导地位，在工作中缺少互相支持、协调和配合。有的村党支部习惯于传统的领导方式和方法，包揽应该由村委会管理的事务，忽视村民自治;有的村委会片面认为村民自治就是村委会说了算，不能正确处理坚持党的领导与村民自治的关系。“四议两公开”工作法要求“两委”会商议，形成共识。两委商议，就是由“两委”成员对村党支部提出的议案进行讨论、修改、表决，把村党支部的意图转入村民自治程序，力求“两委”达成共识，实现思想同频、目标同向、工作同步。然后，按照少数服从多数的原则，对提议意见和实施方案进行表决，为农村“两委”班子和谐提供了机制保障。

“四议两公开”工作法完善了村级民主自治的决策程序。民主是一种思想理论，更是一种严格完整的政治制度和运行程序。长期以来，由于缺乏严格的制度保障和规范的操作程序，不少村民主管理成为大而化之的形式，规范性、操作性、程序性不强，没有得到很好落实。《党章》赋予党员的民主权力和群众依法享有的参与权、管理权、表达权和监督权难以行使，党员群众“想参与没渠道，想管理没资格，想表达没人听，想监督没胆量”。“四议两公开”工作法要求所有村级重大事项都必须在党支部的领导下，严格按照“四会”、“两公布”的程序进行决策和实施，实现了决策过程让群众参与、决策效果由群众检验，将村民参与村务决策的形式制度化、组织化，从而完善了民主决策程序。

二、“四议两公开”深刻体现着村级民主自治发展的内在要求

“四议两公开”工作法的推广调动了农村党员和农民群众的积极性，保证了党的路线方针政策在农村的贯彻落实，改善了党群干群关系，从而推动了农村各项事业发展。“四议两公开”工作法之所以能够取得丰硕的成果，一个重要原因在于它体现了我国村级民主自治发展的内在要求，顺应了时代潮流和社会发展趋势。

发展村级民主自治必须坚持村党支部在村民自治中的领导核心作用。农村党支部的领导核心地位是历史形成的，是为广大农民群众所公认的，也是经过改革开放实践证明是其他任何组织都无法取代的。亿万农民实行自治，直接行使当家做主的权利，是一项前所未有的伟大事业，其规模之大，范围之广，涉及人数之多，堪称“世界之最”。这样一件关系全局，带根本性的大事，必须在党的领导下有步骤、有秩序地进行。党的十七大不仅将完善基层民主制度作为全面建设小康社会的新要求，还强调要将基层民主作为社会主义民主政治的基础性工程重点推进，为基层民主的健康发展提供了强大的政治保障。在实践中，基层党组织积极鼓励党员特别是党支部负责人参加村委会的选举，通过选举使党组织领导人进入基层组织机构中，从而对基层民主发展提供组织保障和人力资源保障。只有坚持和加强党的领导，发挥好农村基层党组织的领导核心作用，才能保证村民自治沿着正确的方向健康发展，把亿万农民当家做主的政治热情转化为建设社会主义新农村的自觉行动。在“4+2”工作法的实施过程中，村党组织既是程序的启动者，也是流程的组织者，还是决策实施的推动者，始终发挥着主导作用。

发展村级民主自治必须尊重群众的主体地位。人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心。人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家做主最有效、最广泛的途径。农民是社会主义新农村建设的主体、新农村的主人，也是村级民主自治的主体。“四议两公开”工作法充分尊重农民在新农村建设中的主人翁地位，把村级重大事务和涉及农民切身利益的事情交由农民通过规范的程序自己议、自己定，让农民干自己想干的事、愿意干的事，极大地调动了党员干部和广大农民建设社会主义新农村的积极性、主动性、创造性，既保证了党的方针政策在农村的贯彻落实，保护了农民的合法权益，又改善了党群干群关系。这是“四议两公开”工作法取得成功的根本。

发展村级民主自治必须与社会主义新农村建设结合起来。马克思指出:“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展。”［2］民主作为上层建筑的范畴，需要与经济社会发展要求相配合。经济社会发展会不断丰富村民自治的内容。近些年来，实行城乡统筹发展，国家出台多项支农、惠农、兴农政策，农村经济社会发展日新月异。与此同时也给基层民主提出了一系列新的要求，需要丰富村民自治的内容。“四议两公开”工作法明确地把新农村建设长期规划和年度工作计划、农村低保、新型农村合作医疗等列入决策内容，丰富了村民自治的内容。

发展村级民主自治必须坚持法治原则。依法治国是指导我国现代化建设的治国方略，是使我国的民主法制建设步入辉煌的重要举措。农村民主政治建设是一种大规模的广泛的群众参与活动，更需要不断完善有关法律、法规，并以法律、法规为依据指导基层健全各项民主制度。依照法律进行，把农村民主政治建设与依法治国结合起来，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，这是农村民主政治建设的保障。“四议两公开”工作法本身就是发展基层民主、严格依法办事的实践结晶。“四议两公开”工作法强调决策要严格依法办事，特别是村级重大事务、与农民群众切身利益相关的事项，都要按照法律规定的权限和程序进行。

发展村级民主自治必须注重制度建设。民主实践表明，民主应该由民众理性、有序地参与，否则就会陷入无政府主义的无序状态。发展村级民主自治，必须注重制度建设。“四议两公开”工作法坚持以完善制度为保障，各地在推广过程中出台了具体意见，制定了实施细则，建立了各项配套制度，推动了“四议两公开”工作法规范、有序、高效运转。

三、“四议两公开”具有丰富的理论内涵和现实意义

“四议两公开”工作法符合科学发展观核心理念的要求。科学发展观提出坚持以人为本的理念。坚持以人为本，就是理解人、尊重人、关怀人和依靠人，就是始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。“四议两公开”工作法提倡尊重村民的选举权、知情权、决策权、参与权、监督权，充分尊重农民在新农村建设中的主人翁地位，有利于突出农民的主体性;通过广大农民参与新农村建设的决策和实践，有利于调动农民的主动性;通过严格按照制度和程序办事，确保农民的各项权益得到保护，确保事关农民切身利益的问题得到有效解决，有利于提高农民权益的保障性。因此，“四议两公开”工作法与以人为本追寻的目标是一致的，相吻合的。

“四议两公开”工作法是构建和谐农村的活动载体。建设新农村，就是要使农村安定有序、充满活力，使农民安居乐业、和睦相处。广大农村形成安定祥和的局面，新农村建设的基础就会更加牢固。当前，我国经济社会处于转型时期，各种利益关系趋于复杂化，社会矛盾处于多发期。农村社会矛盾尤其突出，因征地拆迁、土地承包等引发的矛盾时有发生，农民上访和农村群体性事件有所增加，一些地方党群、干群关系趋于紧张，这已成为制约农村发展、影响农村社会稳定的重要因素。“四议两公开”工作法将决策权交给利益主体，而民主实际上是一种利益均衡机制。村民代表会议决定村中大事，实现了“为民做主”到“由民做主”的飞跃，村民满意，基层组织可以超越具体利益而更有广泛权威性。

“四议两公开”工作法体现了保持和发展党的先进性的内在要求。健全的党内民主制度和民主生活，是马克思主义政党先进性的具体体现和重要标志。马克思主义经典作家在建党过程中曾反复强调，无产阶级政党是先进阶级的民主政党，其组织本身是按民主原则建立起来的，是完全民主的。党内民主首先体现在党的基层组织中，体现在广大基层党员的党内政治生活中。加强党内基层民主建设，是使党的基层组织充满生机与活力，充分发挥战斗堡垒作用的必然要求。不重视甚至削弱党内基层民主，必然影响党的团结统一，影响党组织和党员队伍的创造力、凝聚力和战斗力，背离党的先进性。

“四议两公开”工作法是巩固党的执政基础的需要。改革开放以来，农村经济基础的变化弱化了农村基层党组织的功能。改革开放前，管理村里的资产和组织生产、分配，是农村党组织的主要职能和权力来源，而随着包产到户和市场经济的发展，在以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制下，村民逐渐有了自己的经济支配权，一家一户独立经营得以强势发展，村民的集体观念和大局意识逐步淡化，再加上村集体参与重要生产资料分配管理的实际作用越来越小，农村基层党组织的功能遭到弱化。“四议两公开”工作法通过制度化的方式和严格的程序，可以把民主决策、民主管理、民主监督的要求贯穿到党组织工作的各个环节，使党的领导、民主管理和依法办事三者有机结合起来，有效转变党员干部的思维方式、领导方式和工作方法，可以促使党员干部自觉提高自身素质，发挥示范引领作用;可以锻造一支讲党性、重品行、能奉献、本领强的党员干部队伍，把群众紧紧团结在党的周围，扩大党的群众基础，夯实党的执政根基;可以进一步完善民主决策制度，推进反腐倡廉制度建设，推进农村党风廉政建设。

四、在实践中丰富和完善“四议两公开”工作法

“四议两公开”工作法的基本思想、基本理念、基本程序、基本办法是值得充分肯定的，但在推广过程中也会遇到一些困难、矛盾和问题，需要在深入学习实践科学发展观活动和具体工作实践中，进一步丰富“四议两公开”工作法，进一步完善党领导下的村级民主自治机制。当前，需要从以下方面作出努力:

改进党支部的工作方法和领导方式。充分发挥农村基层党组织的政治优势，在推进农村基层民主与保持社会稳定之间寻求平衡。正确处理改革、发展、稳定的关系，把改革的力度，发展的速度，稳定的程度统一起来，是我们党和政府在现代化建设中取得的一条基本经验。面对村级民主自治中出现的各种过于活跃的积极因素、消极因素和各种尖锐的社会矛盾所构成的不稳定因素，面对在某些方面、某种程度上尚未成熟的民主化条件，只能而且必须在保持稳定的前提下积极稳妥地推进民主进程。党的十七届四中全会强调:“必须坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”推行“四议两公开”工作法既要防“独断”，又要防“分散”。如果“四议两公开”工作法在具体操作过程中，把握不住民主和集中的度，一般党员干部不能充分发表意见，或者在发表意见后支部书记仍然利用政治优势通过，就形成了独断;反之，如果党支部不能掌控大局，村级组织、党员干部“一盘散沙”，导致党支部的提议通不过，则成了“分散”。在“四议”过程中，党支部对于干部群众的意见，正确的要予以采纳，不正确的要给予解释说明，否则党员群众有权向上级党组织反映，以此来避免“独断”。同时，党支部在提议前，也要充分调研，找准群众最关心、最直接、最现实的问题，避免在决策过程中出现“分散”。

提高“四议两公开”工作法的可操作性。“四议两公开”工作法以规范的程序、创新的机制将民主决策、民主管理、民主监督有机统一起来，但它作为一个工作机制，不可能涵盖方方面面。比如党支部提议环节，某些与农民群众切身利益相关的事项，如果通过“四议两公开”工作法，可能会出现不利于支部中的一些人的结果，很难想象这些人会主动提议。对这种情况如果没有相应的措施，势必会影响群众民主权利的实现。再比如实施环节，总有部分村民是反对或不支持的。尽管村干部对这些村民做了大量的思想工作但仍没有效果。对这样的情况法律上并没有作出规定该如何处理，缺乏有效的制裁手段予以保障，从而造成了目前农村存在的“少数人说了算”的怪现象。因此，要使“四议两公开”工作法取得实实在在的效果，就必须建立和完善相关配套制度，增强制度的针对性、科学性、适用性，从而提高“四议两公开”工作法的可操作性。

［1］胡锦涛.在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，2007－10－15.

［2］马克思恩格斯选集:第三卷［M］.北京:人民出版社，1995:305.

D267.2

A

1008－8520(2012)06－0056－04

2012－09－20

马建新(1970－)，男，河南南阳人，党建所副研究员。

［责任编辑:那青阳］