任 兰

(中共蚌埠市委党校，安徽蚌埠 233044）

·经济探求·

城中村房屋征迁问题研究
——以安徽省蚌埠市沈圩村城中村房屋征迁为例

任 兰

(中共蚌埠市委党校，安徽蚌埠 233044）

当前，城市化进程中城中村房屋征迁遇到很多新情况新问题。以安徽省蚌埠市沈圩村城中村征迁改造项目为样本，分析其工作机制、政策特点，操作流程，发现其程序设计不合理、利益分配欠公平、纠纷解决途径不畅通等诸多问题。研究结果为政府推动城中村房屋征迁工作，促进经济社会协调发展提供参考。

城中村;征迁 ;城市建设;问题研究

一、引言

城中村是伴随着城市快速扩张而出现的。随着大量外来人口涌入，城中村的环境卫生、生活服务等公共配套设施严重滞后等问题日益凸显。把城中村区域改造成为经济繁荣、生活富裕、环境优美、城乡协调、社会文明、管理科学的新型城市社区，是各地政府推进加快城市化进程、提升城市品位和综合竞争力的迫切需要。同时，城中村改造对于统筹城市空间资源、增加大量建设用地作用巨大。城市发展必须正视城中村房屋征迁问题。

城中村改造不是一个简单的拆除、重建问题，它是一个涉及政治、经济、社会等方面的系统工程。由于情况较复杂，我国土地管理法只规定了征用集体土地的相关程序，而对征地过程中的房屋拆迁操作办法及相应的补偿标准并无具体规定，使得集体土地征收中的房屋拆迁缺少相关的法律规范。然而，旧城改造不可能停止，因此，各地纷纷出台地方性的城中村改造管理试行办法，以解快速城市化过程中的燃眉之急。

各地在征迁政策的实施中，由于涉及被拆迁对象的切身利益，由此产生了各种复杂矛盾。有源自征迁主体的问题，也有征迁本身的问题，有政策上的问题，也有历史遗留的问题，更有因利益冲突而导致的矛盾和问题。处理上稍有不慎，就容易引起群众不满，继而引发群体性矛盾和不稳定因素。

解决征地拆迁矛盾的关键在于保护好被征迁人的土地和房屋的财产权，提高农民在土地增值收益中的分配比例，实现征迁双方利益的平衡。2011年8月23日，胡锦涛总书记在中共中央政治局第31次集体学习时，要求“严格界定公益性和经营性用地，完善征地补偿机制，规范征地拆迁管理，加大土地督察和执法力度，维护被征地农民合法权益”。因此，加强城中村征迁的理论和实务研究，对于完善城中村征迁的相关制度建设、切实保护农民利益、促进城乡统筹发展和农村社会稳定具有十分重要的现实意义。

笔者2011年参加了安徽省蚌埠市蚌山区沈圩村城中村房屋的征迁工作，之后，组成课题组持续就此项目对政府和村民进行跟踪访问，把握征迁最新动态，研究矛盾症结，力求提出城中村房屋征迁工作的改善建议。

二、征迁工作问题分析

1.征迁程序欠规范。沈圩村征迁项目中，基层政府在编制有关征地方案时，没有与被征迁人沟通，为后来的实施带来隐患。征地批准后，征地拆迁补偿透明度不足，无法充分保障被拆迁人的知情权和参与权。在征迁公告中，公告内容简单，只强调补偿标准、数额和支付方式，缺乏理由和说明。

在沈圩村征迁项目区域，村民农用地在早些年已陆续被征收，只留下宅基地及宅基地上所建房屋。由于缺乏就业途径，大多数村民依靠城乡接合部的地理优势出租房屋谋生。征迁有利于居住环境的改善，但失去未来谋生的基础，绝大多数村民不支持征迁。另有少数村民利用现有房屋进行生产经营，担心征迁会对生产造成影响。另外有一些村民对生活的家园充满了依恋，突然面临的征迁也让他们从心理上很难接受。除原住村民外，沈圩村还包括接近一半的城市买房户，其中不乏生活困难，无力购置商品房屋的低收入群体，突然出现的征迁公告和区别性的安置政策让他们面临无处安身的处境。

2.政策执行出现漏洞。蚌埠市补偿政策仅对房屋进行补偿，不涉及宅基地的补偿。所以准确确定房屋的建筑面积是征迁的第一步。每个项目区域都是采用实地丈量的方法确定建筑面积。虽然不少被征迁人的建房许可证上登记有房屋建筑面积，但由于后期加盖或证照缺失等原因，房屋的面积需要重新丈量。房屋丈量完结后要进行附属物调查，用以确定附属物补偿。结算时政府就以房屋丈量结果和附属物调查结果和相关证照与村民签订补偿合同或产权调换。

为了在政策范围内实现补偿最大化，村民纷纷采用加盖房屋、突击装修、临时入户、转让房屋等方法进行应对。除此之外，突击结婚、突击离婚，通过分户或增加家庭人口等方式获得产权调换的现象也不断出现。

3.补偿标准欠合理。蚌埠市征地拆迁补偿标准以重置成本结合折旧为主。属于不完全补偿。这种定价方法的问题表现为:

一是没有对房屋的区位、用途、面积、土地使用权等因素综合考虑。如城中村，房屋成本价格不高，但区位优势明显，一刀切的价格补偿有失公平。另外，对于宅基地，农民享有土地使用权，但现行征收补偿仅对房屋进行补偿，没有对土地进行补偿。据安徽省政府法制办和省国土资源厅联合课题组通过对芜湖、马鞍山、安庆、亳州、滁州等市提供的数据分析，同等的房屋如果采取货币补偿方式，国有土地上房屋征收拆迁补偿要高于征地拆迁补偿25%～50%。

二是具体补偿标准确定后，一般要经过三年或五年甚至更长时间才调整一次，实际补偿时，房屋的价值往往随着时间的推移和物价指数的改变而变化，实施固定的补偿标准与市场规律不相符，除了房屋价格外，附属物补偿标准也与市场价出现了偏差。

三是生产经营性用房“不实行产权调换，只予以货币补偿”的政策使被征迁人失去未来生产经营的物质基础。沈圩村作为城中村，已融入城市发展格局。整个村庄区位优势明显。多年前，村民就纷纷将临街住房改为门面，自行经营或出租他人。而非沿街的村庄房屋内，也分布着多家照片加工、玉雕、熟食制作、机械加工、浴池、幼儿园等经营性单位。除此之外，几乎家家户户都将多出的房屋进行出租。这些经营活动很大程度上改善了已失去耕地的沈圩村村民的生活。但房屋只要被征迁，村民们就不能再开展生产经营，失去生产的物质基础，给农民未来的生活带来障碍。

四是城(镇)居民购买农民住宅的小产权房不实行产权调换，只予以货币补偿的政策造成了部分“钉子户”现象。农村宅基地属集体所有，村民对宅基地只有使用权，建设在农村集体土地上的住宅流转范围仅限于农村人口之间，不能向城市居民出售，将建在集体土地上的房屋卖给城市居民的买卖行为不受法律保护。在沈圩村，一些低收入的城市居民从上个世纪80年代开始就在沈圩村购置房屋，绝大多数购房人的目的是为了解决居住问题。蚌埠市征迁政策就意味着城市居民购买农民住房，在符合年限具备证照的前提下，可以享受同等的货币补偿，而不符条件的，将一无所有。不论哪种情况，买房的城市居民都将失去住房，这直接对低收入群体的生活造成巨大的影响。这也是导致很多区域征迁停滞的一个原因。2010年后，蚌埠市陆续根据现实情况出台了一些回购政策，即对城市买房户进行货币补偿后，允许他们以优惠的价格回购住房。但即使政策较为优惠，仍有很多被征迁人不愿搬迁。一是还原房屋面积小，不能满足居住需求;二是多出优惠面积范围要以市场价格购买，无力承受;三是无法理解国家对小产权房法律政策的规定，要求享受同村村民的同等待遇。

4.纠纷解决机制不畅通。近一两年来，蚌埠市征地拆迁矛盾纠纷越来越多、越来越复杂，也越来越容易激化。按照法律、法规规定，因征地补偿发生的纠纷解决方式主要有四种:当事人双方协议解决;行政调解;行政裁决;司法诉讼。

双方协议受制于政策所限，谈判中空间让渡有限。蚌埠市在2011年成立了征迁拆违律师团，与各级基层调解组织一起参与征迁纠纷的调解，虽然化解了一些民事纠纷，但是在公民和政府的矛盾上仍束手无策。

行政仲裁中，由于裁决机关就是征地批准机关，有做自己法官之嫌，中立性和公正性大打折扣。现行法规规定，即便纠纷进入裁决，也只是对补偿和安置提出争议，征收的合法性和合理性是不可以提出异议的。另外，《土地管理法实施条例》规定征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。被征地的老百姓往往还在寻找裁决机关，土地征收方案就已经被执行。

大多数法治国家征迁纠纷都可适用法律诉讼的方式加以解决。但我国现行司法救助手段却日渐乏力。被拆迁人所告是政府，其弱势地位明显。法院限于司法权威不够，与地方政府有着千丝万缕的关系，对征迁诉讼“千方百计”拒之门外，即便是受理征迁案件，也鲜有判决征迁违法的情况，案件息诉服判率低。整个救济渠道不畅通，基本处于无效运行状态。

由于现有救济手段有效性、适用性不足，被征迁人倾向于通过信访来表达诉求。信访只是反映诉求的一种途径，问题解决还需要地方政府对征补政策进行调整，施压——调整的模式使征补政策不确定、不稳定，被征迁人倾向于观望、拖延，寄希望于政策的放宽。这在相当程度上使征迁步伐减慢，个别拆迁项目限入尴尬境地。

5.历史遗留问题给征迁防控工作带来难题。一是证照停发造成假证现象泛滥。蚌埠市自1999年就停止颁发市辖区农村集体土地房屋的建房许可。但农民因子女成家、翻新房屋、出租经营等原因需要加盖或新建房屋，于是陆续新建加盖。按照蚌埠市政策规定，无城乡规划部门颁发的建设工程规划许可证的农民住宅、无合法用地审批手续的建筑属违法建筑。一旦房屋被认定为违法建筑，则将被拆除并不予补偿。为了补偿最大化，无证征迁户纷纷办理虚假的建房许可等证件。结果违法建筑通过作假获得补偿，增大了资金支出、新生违建难以扼制。

二是预防手段单一造成违章建筑大量产生。违建防控应是事先预防与事后查处相结合。但在预防环节，由于农民加盖房屋有一定的合理性，长期以来，村级组织一般不予干涉。而乡镇城建部门不一定能做到及时发现、及时制止。即使接到举报，也只能是动用行政执法人员进行阻止、干涉。执法人员在防控违建过程中，往往很难在现场找到建房当事人，施工人员也不愿意提供相关情况，致使执法人员难以执法，因而导致违建数量不断增加。全市各征迁区域由于取证难等因素，工作人员在测量核算中也不得不对一些违章建筑做模糊处理，出现了一些对违法建筑按照合法建筑予以补偿的情况，这种示范性就促使更多农民在征迁前抢建房屋，甚至出现边丈量、边抢建，建了拆、拆了再建的现象。虽然有举报电话、督察通报、24小时不间断巡查等方法对征迁区域进行重点防控，但举报的偶然性与巡查的不确定性仍无法杜绝违建产生。

三是相互矛盾的政府行为使被征迁人产生抵触情绪，影响了政府的公信力。按照现行的《土地管理法》，征用农村集体土地的，要办理相应的审批手续并给予补偿。1987年，沈圩村全体村民成为城镇居民。农民转为城市居民，其房屋所在宅基地被收回，市国土局通过登记备案将沈圩村等城中村土地转为国有土地，在未办理全部征收手续的情况下，向村民颁发了国有土地使用权证。2011年1月，沈圩村项目获得了集体土地房屋征收许可。征迁公告后，被征迁人都对土地的集体性质产生质疑。他们相信自己持有的国有土地使用权证，认为政府应当按国有土地房屋政策进行征迁。

三、城中村房屋征迁工作的改良建议

1.树立科学发展城市的理念。征地拆迁是涉及多方利益的复杂的社会系统工程，是对土地收益的重新分配。能否分好土地利益这块蛋糕，关系到老百姓能否安居乐业，城市建设能否顺利进行，更关系到社会发展能否和谐推进。

征迁直接触动农民最根本的土地利益，是土地利益在城乡之间的一次再分配，怎样分配才能公平合理?这要讲科学的方法，更要讲科学的理念。长期以来，我们强调公共利益，政府通过对土地高度垄断来经营城市资本，以低成本的征用和高市价的出让获得逐年增长的地方财政收入和城市的扩张发展。享有土地财产权的农民成了利益分配中的弱者。回顾历史，一个国家一个地区的发展，如果建立在损害一部分群体利益基础之上，发展则不可持续，社会必定会出现停滞甚至倒退。

目前，国家正在加紧修改《土地管理法》等法律和相关法规，利益分配机会均等的社会价值理念和符合市场价值规律的科学发展理念将体现在农村土地改革的制度设计中。这意味着政府征收集体土地难度越来越大，除公益性用地以外，其他用地将由用地单位与农民协商解决。最终政府会逐渐从征迁活动中淡出。作为地方政府，一定要提早准备，做好转变。

2.规范征迁补偿程序。在法律法规程序规定尚不具体的情况下，地方政府可以依靠政策和政府文件来指导拆迁程序，可以在相关文件中增加程序性规定的内容。具体包括:

一是认真做好征地告知、调查摸底阶段工作。蚌埠市2012年上半年开始采取建设用地征收项目预审工作。各区政府和管委会在实施项目征收前，认真开展征收范围内的调查摸底工作，做到区域内房屋底数清、人员状况清、群众意愿清，并做到补偿方案、补偿资金、维稳预案和征收项目组“四落实”。这是规范征迁程序的一大进步。

二是积极组织征迁听证。当事人要求听证的，土地行政主管部门应当举行听证会。被征迁人对征地补偿、安置方案有不同意见，确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改意见;当有关土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，应当附具听证笔录。目前，安徽省安庆市就对集体土地征收及房屋拆迁安置办法的听证程序作了明确的规定。

三是谨慎运用强制拆迁措施。目前违法建筑的强制拆除从法理上是合法的。但目前房屋建筑合法与否由政府组织国土、规划、建设、房产部门审查认定，政府有既做“裁判员”又做“运动员”之嫌，不排除政府出于自身利益考虑，对那些“不配合拆迁”的被征迁人房屋定性为“违法建筑”予以强拆的可能。客观上看，集体土地上有些违法建筑的形成并非完全因被拆迁人自身过错所致，政府也有过错。一概认定违法建筑并不分情况予以拆除，有失公平正义。强制执行作为最后的保障手段，要在尊重历史、合乎情理的前提下，不轻易实施，谨慎适用。

3.提高补偿标准，创新土地利益分享机制。伴随城市房地产价格快速上涨，城中村宅基地经济价值愈发得到人们重视，其经济价值也渐渐得到一些政府认同。某些地方政府为顺利征地拆迁，实现土地增值，采取了务实的征地拆迁模式，即让农民分享土地收益。这种做法有利于推进征地拆迁进程，更快实现地方发展，缓和征迁矛盾。地方政府可以考虑以下两种模式:

(1)国有土地房屋补偿模式

蚌埠市集体土地征迁补偿仅指房屋补偿，不包括宅基地补偿。被征迁人将现有房屋补偿价格与商品房价格一比较，产生强大心理落差，其关键就在于作为最大价值的土地利益模糊化了，农民无法享受土地增值带来的收益。可以考虑将不完全补偿原则转化为“适当”补偿原则，甚至在城市规划区内可以比照征收国有土地上房屋的补偿标准。

确定补偿标准时建议实行集体土地上房屋的评估制度。每个地块交由双方选定的社会评估机构结合区位、房屋、土地等综合因素分别进行评估，确定每个地块项目的征迁补偿标准。目前对于集体土地上房屋的评估法律没有规定，缺少科学的评估技术支撑。因此需要国家建立城乡统一的建设用地市场，建立城乡统一的房屋评估制度和评估技术规程。

(2)宅基地作价入股模式

按国有土地房屋补偿模式带来的问题是前期征迁成本高。宅基地作价入股模式可以大大降低城中村改造成本，政府可以不投入一分钱，完成城市改造的目标。同时避免政府寻租行为造成的土地价值流失，体现出宅基地的实际价值，提升村集体经济的经济实力。对于村民而言，经过改造之后，土地容积率提高，村民可分得更大的住宅用以出租或经营，村民收入增加，村民拥有宅基地的实际收益权得到体现。当然，作为一种新型城中村改造模式，需要国家法律予以支持，需要健全宅基地基准地价和评估体系，在操作中需要规范股份制公司运作，并充分尊重村民意愿，接受村民监督。只有在各方面环境不断完善的情况下，这一模式才能够顺利发展下去。

4.分情况处理城镇居民购买的集体土地房屋。近年来，国务院多次下发文件，禁止城镇居民购买宅基地、农民住宅。国家对城镇居民购买农村集体土地上的住房的态度是非常明确的:不得购买，不予登记发证。

但小产权房的过错不只在买房人，开发商、村集体，还包括乡镇政府等都负有一定责任。如果单纯由买房人承担不利后果有失公平。沈圩村小产权房已接近村镇房屋的一半，如此大面积地认定无效是不现实的。一定程序上承认小产权房的合法性，并在补偿范围、补偿标准与补偿方式上进行一定的变通，给予小产权房所有权人合理的权利保护是可行之策。

可以考虑在补偿范围上，做到两个方面的统筹:一方面应该根据其市场价和区位差价，采用城市房屋拆迁估价办法计算总体补偿范围;另一方面参考当地农民住宅拆迁办法，对其补偿范围请求予以一定限制，将地上物补偿款、搬迁费用、区位补偿款、土地补偿款中的某几项分给小产权房所有权人，剩余项分给售房农民。在补偿标准上，应当实行公平补偿原则，区分房屋是住宅用途还是商业用途，参照交易价格、周边国有土地上商品房市场价格，以市场比较法确定相应的补偿标准。在补偿方式上，是货币补偿还是房屋产权调换可以完全交给被征迁房屋的所有权人进行选择。当然，对严重违反规划且无法补救的，只能无偿拆除，并对建造者予以行政处罚;如果小产权房可以改正并消除对城乡规划影响的，则视情况分别予以没收或罚款等行政处罚。

总之，尊重历史，区别对待，避免政策上“一刀切”，最大限度地满足购买方的利益是较为可行的处理原则。

5.拓宽纠纷解决渠道。第一，广泛适用第三方调解。由征地纠纷当事人自愿选择是否进行调解，选择什么调解机构或者调解人员。目前基层人民调解组织例如街道办事处、乡镇人民政府的司法服务所是基层人民调解工作的主要机构，但其带有明显的政府意识，调解的中立性不足。2012年上半年，蚌埠市成立了全市征迁拆违及大建设法律服务专家组，专家组由6名全市资深律师及3名高等院校法学博士组成，他们开展的各种法律服务活动中就包括参与因征迁安置引发的行政复议及行政诉讼案件的诉前调解和应诉工作。这种专家式的调解模式相比于此前的基层调解组织，其专业性、科学性和中立性更强，更易得到群众信任。在调解组织的建构中还要结合现今社会人际关系的特点，广泛吸收较高社会威望的人参加人民调解组织。还可以把参加调解组织作为一项在全社会有重要影响的公益活动加以提倡，通过群众自荐、推荐等方式将热心公益、群众公认的人大代表、居民代表等发展为人民调解员，和专家组合配备，共同参与征迁的调解工作。

第二，引导公民选择行政仲裁。仲裁由完全中立的仲裁员进行纠纷处理，政府能够从真正意义上退出纠纷处理程序。仲裁解决纠纷耗时较长，但是相比于政府处理上访、申诉事件花去的成本、精力，仍具有明显的比较优势，有利于维护政府的公信力。目前公民对仲裁仍知之甚少，应通过普法宣传、个案示范、公示告知等方式向公民普及仲裁的制度优势和适用程序，逐步将矛盾纠纷解决方式向非行政化途径引导。

第三，扩大法院受案范围，加强司法对行政行为的审查力度。地方法院，在现有制度体系下，在相关规定尚未修改之前，要加大征迁案件的参与度。可以从两个方面完善行政诉讼救济:一是对征迁方案进行司法审查。司法机关要坚持能动司法，在征迁方案确定后，提前介入征迁活动，对征收行为的合法及合理性进行预先审查，不仅对征收行为的形式要件进行审查，也要对其实质要件进行审查。二是加大征迁案件的受理力度。这需要法院保持自身的独立性，需要地方党委政府的理解与支持。同时，要完善共同诉讼制度。土地征收过程中发生的征收补偿问题，涉及人数众多，因都是基于同样的具体行政行为而发生的，所以属于普通共同诉讼的一种，法院可合并审理。由于我国农民法律知识欠缺，建议选举诉讼代表，并要在诉讼费用的承担、律师费的给付、判决执行等多个方面进行专门而详细的规定，以在司法层面使农民的合法权益得以保障。

6.解决好历史遗留问题。

第一，做好宅基地和宅基地上房屋的确权登记。

一是土地的登记。蚌埠市在2010年就启动了农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、农民宅基地使用权确权登记前期工作。目前，这项工作已基本完成，农民拥有了自己农用地或宅基地的土地使用权证。

二是房屋的登记。要对尚未颁发征迁许可证的农村集体土地房屋全面推进确权登记工作。要尊重历史、细化程序，通过证明、核查、公告等环节合理认定不能出具有效证明的村民房屋的权属。对于小产权房，要按照国家现行政策，暂不进行登记发证，但要通过摸底调查，确定房屋资料，为以后国家政策出台后的权属确定提供依据，也为以后可能发生的征迁补偿提供依据。

第二，建设配置好周转房，解决群众租房难问题。现在全国一些城市通过周转房的建设来缓解以上矛盾。周转房需要政府进行前期的土地与资金投入，经过专业测算，政府投入资金与支付过渡安置费其实大体相当，如果管理细致，甚至有节余空间。由政府建设过渡房不仅能缓解征迁引发的社会矛盾，平抑房地产的价格，节省财政开支，从长远看，在没有拆迁任务时还可作为廉租房，服务低收入人群，吸引外来人才，提高整个城市的服务能力与水平。

新建周转房可以在地段相对较偏或区域较小的地块建造，户型要多样化。要优先考虑老年人和家庭较困难的被拆迁户。除新建外，周转用房还可以多渠道提供。如改造闲置的厂房、办公用房，或调配房管处的直管公房等。新建周转用房在使用一段时间后，在完成其历史使命后，可以以上市拍卖方式销售，收回投资款;也可以改为经济适用房或廉租房;或者用做外来务工人员公寓，采用收取租金方式收回投资。

F293.22

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1008－8520(2012)06－0030－05

2012－09－29

任兰(1975－)，女，河北张家口人，副教授。

［责任编辑:王咏梅］