胖头泡蓄滞洪区建设管理存在问题及对策分析

2012-08-15李兴勇韩金山

黑龙江水利科技 2012年12期

李兴勇，韩金山

(黑龙江省防汛抗旱保障中心，哈尔滨150001)

胖头泡蓄滞洪区是松花江干流防洪体系的重要组成部分，是《松花江流域近期防洪规划》确定的干流骨干调蓄工程，其主要作用是在松花江干流和嫩江干流发生大洪水时，即哈尔滨江段流量达到17 900 m3/s，而且江水继续上涨的情况下，启动胖头泡蓄滞洪区分洪，与月亮泡蓄滞洪区、丰满、白山、尼尔基水库及哈尔滨市堤防共同组成哈尔滨市防洪工程体系，使哈尔滨市城市防洪标准由100 a一遇提高到200 a一遇，有效减轻下游江段的防洪压力，确保省城哈尔滨和大庆油田安全度汛。

1 胖头泡蓄滞洪区建设管理现状

1.1 蓄滞洪区概况

胖头泡蓄滞洪区位于嫩江、松花江干流的左岸，肇源县的西北部。蓄滞洪区东以安肇新河下段右侧堤防及林肇公路为界，南至养身地到古恰的松花江干流左侧堤防，西以老龙口到养身地的嫩江干流左岸堤防为界，北至南引水库的北部堤坝。东西长约46 km，南北长约58 km，区内总面积1 994 km2。区内涉及10个乡镇、71个村(含9个独立单位)、210个自然屯，截至2010年区内总户数为5.193万户，总人口为17.9万人，区内2010年地区生产总值88.73亿元，现有耕地9.74万 hm2，林地1.6万 hm2，草地5万 hm2，水面3.62万 hm2。区内有房屋20.45万间，总面积613.76万m2。区内有机关事业单位195家，工业企业101户，工商企业1552户，工业产业园区2个。区内居民财产总价值49.16亿元，其中:固定资产28.75亿元、可移动资产20.41亿元。区内有文物古迹106处，大庆油田固定资产72.65亿元。区内有油井1 782眼，有通让铁路40 km。

1.2 工程基本情况

胖头泡蓄滞洪区围堤总长度为161.923 km。西部和南部围堤采用嫩江和松花江干流左侧堤防。嫩江干流堤防总长度为45.702 km，松花江干流堤防总长度为23.6 km。东部围堤采用安肇新河下游段右侧堤防，总长度为24.4 km。东北部围堤为新建堤防，长21.591 km。北部围堤利用南引水库堤坝，长46.63 km。胖头泡蓄滞洪区围堤已基本闭合。新建老龙口进洪口门裹头和英格吉、马营子、大兴3座排水涵闸，进洪口门为临时分洪口门，孔口净宽175 m，最大过流流量2 027 m3/s;对新建堤进行了16.98 km的护坡。建设了部分蓄滞洪区预警预报系统和老龙口水位站等。

1.3 管理基本情况

胖头泡蓄滞洪区建设和管理主要依照《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》等有关法律法规进行建设、管理、维护、运用、补偿等工作。同时，为保障建管工作的实施，胖头泡蓄滞洪区管理处还结合工作实际，具体制定了《胖头泡蓄滞洪区工程建设管理办法》、《胖头泡蓄滞洪区工程质量管理办法》、《胖头泡蓄滞洪区财务核算管理办法》等规章制度。

目前，胖头泡蓄滞洪区管理体制采用的是专门管理模式，即肇源县人民政府设专门的蓄滞洪区管理机构，对蓄滞洪区工程设施和安全设施进行专业管理，经济社会管理主要由当地政府其他职能部门负责。蓄滞洪区与地方政府有关部门相互配合，按职责分工行使相应管理职能。

2 项目实施进展情况

2.1 前期工作进展情况

为保障项目《规划》的有效实施，胖头泡蓄滞洪区管理处严格按照水利基本建设程序，坚决执行项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备(包括招标设计)、建设实施、生产准备等建设程序。在前期工程管理中，逐步推行前期工作市场化管理。从设计资质准入、基础资料收集、方案优化选比、项目审查等各个环节加强水利工程前期工作质量，努力提高设计成果质量和科技含量。根据《规划》设计要求，正积极组织开展土地征用、资金筹措和项目报建等前期工作。

2.2 投资安排落实情况

胖头泡蓄滞洪区工程总投资19.41亿元。投资安排的原则是根据安全建设规划的轻重缓急，先建设外部新建围堤、预警预报系统、撤离道路，然后是安全设施、内部围堤、进出口工程、生态水渠等。工程现已落实投资1.79亿元。

2.3 项目建设进展情况

根据国家、黑龙江省各级部门的审核批复和项目《规划》的总体安排，胖头泡蓄滞洪区已完成工程建设投资1.79亿元，建设完成新建围堤21.591 km，加高加固安肇新河下游右侧堤防21.859 km，完成新建堤护坡16.98 km，新建老龙口进洪口门裹头和英格吉、马营子、大兴三座排水涵闸，建设完成部分预警预报系统和老龙口水位站等项目。

2.4 项目管理工作进展情况

根据水利部等国家七部委联合下发的《关于印发全国蓄滞洪区建设与管理规划的通知》规定，胖头泡蓄滞洪区列为一般蓄洪区。为使胖头泡蓄滞洪区管理适应形势需要，结合胖头泡蓄滞洪区的具体情况，国家发展和改革委员会在《黑龙江省松花江流域胖头泡蓄滞洪区国堤工程可行性研究报告和批复》(发改农经［2009］1180号)中进一步规定胖头泡蓄滞洪区管理处为工程项目法人，负责工程建设管理。

黑龙江省机构编制委员会(黑编［2009］5号)正式批准成立胖头泡蓄滞洪区管理处，隶属于肇源县人民政府，按副处级全额事业单位管理。内部设置四个职能科室，分别为工程科、质检科、财务科和综合科。核定事业编制16名。主要负责区域内工程建设中长期规划、功能调研和综合开发利用;负责协调区域内乡镇、村屯的土地、农田、林地、草原、洼塘等征用事宜;负责工程项目投资承接、资金筹措、资金使用和资金管理工作;负责区域内工程质量监督，日常水利工程设施的维护和管理;负责区域内的人口调控，洪水预警预报，安全撤离、疏散、转移等项目工作。

目前，胖头泡蓄滞洪区主要执行国家层面的关于蓄滞洪区建设管理法律法规，同时正积极探索和研究制定适合本地实际情况的一些地方性法规，如地方性蓄滞洪区管理办法、实施细则、蓄滞洪区运用补偿实施细则，蓄滞洪区建设项目管理规定、洪水影响评价实施办法或细则等。

3 存在的主要问题

3.1 工程建设不到位

由于蓄滞洪区建设投入不足，工程建设不到位。蓄滞洪区的堤防工程、进退洪控制设施等还不完善，进洪口门为临时分洪口门，出水口门未建设，若应急启用，蓄泄洪水量不可控。需要分洪运用时，难以按《规划》要求适时适量启用，不仅影响分洪效果，甚至会打乱防汛抗洪的部署，致使流域防洪体系的整体效益得不到有效发挥。根据《规划》总体安排，应进一步完善蓄滞洪区进出水口门的设计建设，同时需修建一座跨度为500 m的铁路桥和在林肇路、安民路洪水主流处各建300 m的双向公路桥。外部围堤共涉及到新建加高建筑物有8座，其中:拆除新建6座，加高挡墙改建2座。

3.2 安全设施建设不到位

蓄滞洪区内安全设施建设严重滞后，没有安全设施，区内大部分居民生命财产在分洪蓄水时很难得到有效保护，区内设施不能满足分洪时保障居民生命安全和减少财产损失的需要。区内安全台、避水楼等避险设施没有建设，通信和预警设施不到位，没有撤退道路和避洪场所，不但组织疏散困难，而且影响防洪决策，很可能错过最佳的分洪时机。根据《规划》总体安排，应在新站镇、茂兴镇2个乡镇修建围城堤。围城堤总长度为24.53 km，围城堤上排水建筑物4座。蓄滞洪区内建设安全撤退道路768.80 km，其中新建道路641.35 km。安全撤退道路布设桥涵314座、布设路涵271座、布设农道桥43座。蓄滞洪区内应建设安全台总面积为59.2万 m2。

3.3 政策法规不到位

由于蓄滞洪区的特殊性，区内土地利用、经济发展、人口调控等风险管理均需要针对其特点建立相应的管理制度和制定特殊的政策进行调节。但目前针对胖头泡蓄滞洪区的地方性政策法规体系还不完善，缺乏对蓄滞洪区内社会经济行为具有法律效力的具体规定，缺少与国家法律法规相配套的地方法规和政策。

3.4 社会管理不到位

蓄滞洪区独特的洪水特点和经济社会状况，必然对蓄滞洪区内经济活动的社会管理有较高的要求，管理任务也有别于一般地区，既要对防洪工程进行管理，又要对区内的社会经济活动进行有效的管理。由于对蓄滞洪区地位作用认识不一，建设管理重视不够，导致区内社会管理十分薄弱。缺乏完善的管理体制，管理制度不健全。缺乏强有力的政策手段，管理技术水平低。区内经济无序发展问题突出，存在盲目开发和建设现象，人口增长过快，造成蓄滞洪区启用难度不断加大。

3.5 管理经费不到位

蓄滞洪区的建设管理和发展需要一定的经费做保障，由于经费不到位，导致已建成的蓄滞洪区基础设施和区内的资产登记与检查等许多常规工作难以正常开展。连正常办公的人员经费都没有到位，今后一旦分洪运用，由于日常养护不到位，区内基础信息不清，很难保障蓄滞洪区安全启用和正常运行。

4 几点建议

4.1 加大投入力度，加快建设步伐

国家、省、市应加大对蓄滞洪区建设的投入力度，加快蓄滞洪区的建设步伐，完善项目《规划》设计的各项功能，保障蓄滞洪区启用后区内人民群众生命财产安全，全力降低分蓄洪水带来的损失。负责蓄滞洪区建设的项目单位，应积极对上争取资金，主动提出建设管理计划，完善相应的管理制度，保障建管工作有序开展，建管资金用到实处。

4.2 完善政策法规，细化管理责任

对国家制定的蓄滞洪区各项制度法规要落实到位，同时应结合黑龙江省防洪实际情况，加紧对胖头泡蓄滞洪区建设管理、运用补偿、洪水保险、移民安置等各项政策进行调查研究，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《全国蓄滞洪区建设管理规划》等相关规定，抓紧制定《胖头泡蓄滞洪区管理办法》。为有效地运用蓄滞洪区，发挥蓄滞洪区作用，加强蓄滞洪区管理，确保区内国家和人民财产安全，提供准确的法律依据。使胖头泡蓄滞洪区具体的建设管理工作有章可循、有法可依。

4.3 树立全局观念，提高综合效益

胖头泡蓄滞洪区区内人口较为密集，有较丰富的耕地和油气资源，分布有不少集镇和公司企业，是区内居民生存和发展的基础，鉴于胖头泡蓄滞洪区的实际情况，区内居民不可能全部迁出，其经济社会发展还要依赖于蓄滞洪区内的资源利用。胖头泡蓄滞洪区承担着防洪保安和生产生活基地的双重任务。胖头泡蓄滞洪区在运用年份应做好洪水资源化的文章，变水害为水利。非运用年份应根据区内具体条件，结合乡村城镇规划布局、资源和环境特点，调整产业结构，发展经济，努力提高蓄滞洪区基础设施的社会经济效益。实现可持续发展。