喻冰清

（湖北工业大学管理学院，湖北 武汉430068）

1 问题的提出

我国正处于城镇化和工业化快速发展阶段，预计到2020年我国城镇化率会达到58%，必然导致原来祖祖辈辈依靠土地进行生产、生活的农民失去了赖以生存的可靠保障，最终形成一个新的特殊群体——失地农民。目前我国的失地农民数量在4 000万人以上，到2020年，这个数字将达到1亿。［1］中央和各地方政府不断出台新的政策解决失地农民的生活、就业、社会保障等各方面的问题。但是，由于各地政策和处理方式有所差异，导致失地农民的问题没有完全得到妥善解决。

“失地农民”这一群体有其自身的尴尬特性：农民身份，却失去了农民生活生产必备的土地；居住在城镇化改造后的社区，却又不能完全等同于城市居民。土地对于农民来说不仅是生活的依靠，更是就业、医疗的主要保障，是农民的核心生存利益所在。由于城乡二元制度的长期存在，农村相关的社会保障制度难以很好地执行与落实，导致占大多数人口的农民成了社会发展的牺牲品。

城镇化的不断发展也在一定程度上影响了农民生活、生存方式。城镇化使农民在短时间内失去维系生产生存的土地，在短期内又难以学会新技术完成职业的转变。从长远来看，土地置换的钱无法保障子孙后代的生活，而因经济条件的限制，他们也无法像城镇居民一样享受高质量的生活水平。由此，因失地引起的一系列问题在一定程度上可能导致农村社会的不稳定，从而影响城镇化的进程。目前，我国因征地引起的矛盾已经逐渐成为影响农村稳定和社会发展的主要矛盾，关于失地农民的社会保障问题更是农民关注的焦点。

2 失地农民社会保障存在障碍的主要原因

2.1 土地征地制度不完善

《中华人民共和国土地管理法》明确规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。目前国家征地补偿标准有三种形式：征地单位安置、失地农民所在集体安置和一次性货币补偿。前两种方式均无法短时间内实现，失地农民处于游离于土地之外没有固定居所的状态，这不但影响了他们的正常生活，更在一定程度上影响了社会的安定。现在，我国对失地农民的补偿大多采取一次性货币安置政策，这种补偿方式看似有效，但实际上并没有对失地农民的保障进行长期考量。

根据我国《土地管理法》规定：征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。但是通过调研发现，农民获得的土地一次性货币补偿费仅是其1～2年的收入。此种一次性货币安置的方式，走的是国有企业下岗职工买断工龄一样的老路，但失地农民工的境遇还不如下岗职工，因为对于下岗职工而言，有技术的人可以凭借技术实现二次就业，即便无法实现再就业，他们也可以享受社会保障给予的支持。

2.2 社会保障制度发展水平低

我国城镇居民养老保障体系已经建立，但是农村养老保险仍处在试点阶段，对于失地农民这一特殊群体的保障制度发展更是远远落后于其他人群。农民社会保障包括农民养老保险、农村合作医疗和农村最低生活保障三个方面。

我国新型农村养老保险规定：养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身，基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准。［2］截至2011年，湖北省已经有65个县（市、区）列入国家新农保试点范围，占103个县（市、区）的63%，到2012年可实现农村养老保险政策的全面覆盖。［3］由于政府对农村养老保险的宣传不到位、失地农民经济条件的有限等原因，失地农民对保障的信任不足，害怕政策随意变动而自己得不到相应的保障，因此近年来在参保人数不断上升的同时，退保现象也时有发生。

我国有世界最大的基本医疗保障安全网，特别是覆盖8.3亿农民的新型合作医疗体系已经形成。［4］虽然医疗保障的覆盖面广，但是基本医疗保障因各种现实原因难以惠及绝大多数的农民。由于农村风险保障意识普遍淡薄，缴纳新型农村合作医疗的费用即便不高，在没有疾病困扰的时期也被视为浪费。而那些贫困家庭，家庭成员一旦得了重病，即使去医院就诊，也无能力支付除报销外的医疗费用。新型农村合作医疗制度以大病统筹为主，而门诊、跌打损伤等不在该保险范围内。此外，在征地地区大部分青壮年在外打工，倘若生病也只会在打工地治疗，家乡的新农合没有太大作用，这在一定程度上也降低了外出打工者的参保热情。

2.3 户籍制度不完善

失地农民身份是现行户籍制度的产物。由于二元户籍制度以及与之相适应的二元养老、医疗制度将失地农民这一尴尬身份暴露无遗。据调查表明，目前只有24.2%的失地农民认为自己已成为城市人，28.8%的人认为自己还是农民，而更多的人对自己的身份持模糊态度。［5］这一模糊的身份使他们无论身在何处，都既难享受与城镇居民一样的居民待遇，又无法像真正的农民一样靠土地生活。另外，长期以来只有具备城镇户口才能在城市实现就业，导致进城务工的失地农民不仅难以融入当地环境，更难找到合适的工作。这一制度致使农业人口和非农业人口无论是生活方式、生活理念还是生活体验均不一样，失地农民难以融入城市，无法平等享受应有的权利和保障。

3 失地农民社会保障问题的对策

3.1 完善征地制度

各地级政府应该合理确定征地范围和原则，切实按照国家《土地管理法》的要求征用农民土地。征地前应对土地的使用做合理规划，科学合理地确定征地补偿标准、补偿办法以及给付办法，充分发挥社会主义市场经济优化资源配置的作用；征地过程中应给予失地农民生活安置补偿费，确保他们失地后有固定住所可以居住，维持正常的日常生活；征地后还应建立征地补偿监督核查制度，保证失地农民得到合理补偿。

3.2 完善社会保障制度

应当以立法的形式提高农村社会保障制度保障水平，拓宽保障范围，加强保障力度。无论是新农保还是新农合的试点过程中，都应该结合当地实际情况因地制宜地处理好试点过程中遇到的问题，为失地农民今后的生存发展夯实保障基础。目前，我国社会保障基金由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分组成。个人缴纳部分主要由个人意愿决定，政府部门应当通过广泛宣传，鼓励失地农民积极参保；集体补助部分一般由村集体、其他经济组织、社会公益组织和个人对参保人员当年度或上年度的缴费给予补助或资助，应在充分考虑各地经济发展的同时兼顾集体成员生活所需；政府补贴是失地农民社会保障最重要的组成部分，这不但是政府对失地农民的一种保护政策，更是对其为实现国家公共利益而牺牲个人利益的有效补偿方式。但是，就当前这种社会保障金的筹集渠道来看，这块的资金十分有限且难以落实，必须进行多元化集资来增加我国社会保障基金存量。

3.3 完善失地农民再就业机制

解决失地农民的就业问题的实质就是从根本上解决他们的社会保障问题。我国农民由于缺少受教育和培训的机会，文化素质和劳动技能相对较差。因此，解决失地农民的就业难题，就是要加强失地农民的职业教育和技能培训。政府部门应该进行失地农民转变就业观念的教育，在他们有了工作岗位之后，跟踪了解其工作情况，以让他们真正从土地的束缚中解脱出来，积极参与社会竞争。

3.4 加强户籍政策的建设

应逐步实施户籍改革，对城镇化进程中的失地农民应及时给予其城镇户口认定，为其他相关事宜的衔接和处理创造先决条件。［6］在户籍制度改革过程中，一方面政府应该注意减少不同户籍人口性质的区别，取消城乡户口的差异，杜绝出现收取城镇增容费等变相出卖户口的现象产生；另一方面，应加快落实放宽中小城市、小城镇的落户条件，逐步在全国范围内实行居住证制度，使失地农民在有固定住所的城市能拥有和普通居民一样的生存权利和就业机会，以增强其城市的归属感。

［1］王 琼，李 薇.我国失地农民失地保障研究［J］.现代商贸工业，2012（6）40－42.

［2］国务院颁布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，国发［2009］32号［EB／OL］.［2009－09－04］htt p：／／www.gov.cn／zwgk／2009－09／04／content＿1409216.ht m.

［3］湖北农村养老保险新政策［EB／OL］.［2011－08－30］http：／／www.hzins.com／study／studytag／word－6242－35－2.ht ml.

［4］2012年夏季达沃斯论坛，卫生部部长陈竺发言实录［EB／OL］.［2012－09－12］http：／／finance.sina.co m.cn／hy／20120912／143513118271.sht ml.

［5］李 斌，段兰英.失地农民市民化过程中的身份认同［J］.石家庄学院学报，2008（3）：5－10.

［6］鲁金萍，蒲春玲.城镇化进程中失地农民社会保障问题探讨［J］.小城镇建设，2005（7）：93－95.