■梁耀成

建立防治“小金库”长效机制的探讨

■梁耀成

“小金库”的存在，不仅会导致会计信息失真，扰乱社会主义市场经济秩序，造成国家财政收入和国有资产的流失，而且容易诱发和滋生一系列腐败现象，严重败坏党风政风和社会风气，是妨碍经济健康发展，影响社会和谐稳定、危害党和国家各项事业发展的毒瘤，必须坚决予以清除。“小金库”治理工作是深入贯彻落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制的必然要求，是建立健全惩治和预防腐败体系、推进反腐倡廉建设的重大举措。本文作者结合财政监督检查工作实践，通过对“小金库”的表现形式、特征及其成因的剖析，进而提出建立“小金库”专项治理长效机制的对策和措施。

一、“小金库”的表现形式和特征

“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产。从实际情况来看，“小金库”以多种形态存在着，具体包括现金、银行存款、有价证券、固定资产、股票和债权形态等。纵观“小金库”的形成，不外乎以下两种情况：一是通过隐匿、截留各种收入形成“小金库”；二是通过虚列支出、资金返还等方式，将资金转到本单位财务会计部门账外形成 “小金库”。

“小金库”具有以下一些典型特征：一是“小金库”的收入来源严重依附于权力，没有了权力，“小金库”立即成为无源之水、无本之木；二是“小金库”的形成方式是隐蔽的；三是“小金库”的实际控制主体一般都是权力部门或职能部门的主要负责人；四是“小金库”游离于国家财政之外，逃避公共财政制度的监督和管理，从根本上背离了财政资金的使用原则与方向，其使用性质是违法的。

二、“小金库”的形成原因

“小金库”是一种社会现象，问题由来已久，虽经多次整治却仍然没有阻止其扩张和蔓延趋势，主要是因为以下几点：

（一）法纪观念淡薄是“小金库”产生的根本原因

“小金库”问题之所以能够长期存在，根本原因就在于少数领导干部和财会人员法纪观念淡薄，对“小金库”的性质认识不清，对“小金库”的危害程度认识不够，或暗中授意或纵容放任，担当“保护伞”。

（二）“小金库”具有极强的隐蔽性，不易现形

“小金库”的秘密只掌握在少数领导及经办人员手中，其他人难以知晓。即使有人了解内幕，也往往缺乏举报“小金库”的动机。这是因为“小金库”往往能够“惠及”单位全体员工，其“利益普惠性”让知情人缺少举报“小金库”的动机。此外，缺乏对举报人的保护也使得部分知情人选择缄默。

（三）对“小金库”缺乏严谨、科学、有效的法律约束机制

对设立“小金库”的责任人缺乏严格的责任追究制度，相关法规制度不完善、惩处乏力是造成“小金库”屡禁不止的重要原因。从历次清查“小金库”行动来看，对检查发现设立“小金库”的单位，往往只是没收余额或者象征性地没收违纪违规款，然后批评教育了事，鲜有对相关领导和责任人进行的责任追究。由于对“小金库”的设立者缺乏必要的警示和强有力的威慑，“小金库”屡查屡犯，最终成为“顽症”。

三、建立“小金库”专项治理长效机制的对策和措施

要彻底清除“小金库”，从根本上解决“小金库”这个突出问题，必须坚持标本兼治、纠建并举的原则，从加强教育、完善制度、深化改革、强化监督等方面入手，有针对性地出台制度、采取措施、推进改革，逐步建立从源头上防治“小金库”的长效机制。为此，必须采取如下对策和措施建立“小金库”专项治理长效机制：

（一）加强教育，建立“不愿为”的自律机制

加强教育引导，建立健全防治“小金库”教育防范机制，是建立“小金库”专项治理长效机制的根本。预防“小金库”问题产生，必须首先筑牢思想根基，从源头上防微杜渐。为此，必须从加强教育入手，不断提高领导干部和财务人员遵纪守法观念和廉洁从政意识，构建“不愿”设立“小金库”的自律机制。

建立健全防治“小金库”教育防范机制，将防治“小金库”的教育纳入反腐倡廉建设总体格局中，重点加强对各级领导干部尤其是各单位主要负责人的教育，将防治“小金库”与领导干部廉洁从政和财经纪律教育有机结合，强化领导干部遵纪守法观念、廉洁从政意识和财经业务素养；建立完善警示教育制度，丰富警示教育的方式方法，切实提高教育的针对性和有效性；把防治“小金库”的相关知识纳入财会人员后续教育的培训内容中，强化财会人员抵制“小金库”问题的自觉性和坚定性。

（二）完善制度，深化改革，建立“不能为”的防范机制

“小金库”问题的存在与蔓延，从某种程度上讲也与现行收入分配制度、财税体制等改革正在推进，管理不到位有关。因此，必须狠抓各项制度建设和落实，不断完善财政体制改革和制度创新，从源头上切断“小金库”的资金来源，构建“不能”设立“小金库”的防范机制。

1、完善制度。全面总结“小金库”治理工作经验，深入剖析产生“小金库”的原因，找准容易滋生“小金库”的重点环节，建立和完善各项法规制度，加强源头治理。各单位要进一步建立健全财政财务收支监督管理制度和内部控制制度，完善账户、现金、票据、会议费、工会经费、“三公消费”、国有资产等管理办法，建立健全约束机制，提高资金资产使用及财务核算的规范性和有效性，提高制度执行力。

2、深化改革。第一，进一步深化部门预算管理改革。深入推进部门预算管理改革，提高预算管理的科学化、精细化水平，强化预算约束。在建立完整、准确的人员编制、车辆编制和实有人员、车辆等基础信息库的基础上，科学制定定额标准，合理核定基本支出，细化预算编制，增强预算透明度。

第二，推进预算绩效管理改革。为解决现行预算管理中因单位年末预算指标结余资金较多而突击花钱的问题，强化预算支出的责任和效率，在细化预算编制的基础上，推行绩效预算管理，逐步实现从注重财政资金投入管理到注重对财政资金支出效果管理的转变，建立起与公共财政相适应、以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心、科学规范的预算支出绩效考评体系，加快建立“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的预算绩效管理模式。

第三，推进预算和决算公开。各级政府财政预算和决算、部门预算和决算，以及政府性基金、国有资本经营等方面的预算和决算，都要向社会公开，公开的内容要全面并逐步细化。实行网上财政财务公开，把各项财政政策、财政资金以及办事程序、办事结果等情况公之于众，增强财政财务工作透明度，提高和保障人民群众的知情权、参与权、监督权。

第四，推进国库集中收付制度改革。全面深化国库集中收付制度改革，实现对各级政府及所有预算单位的全覆盖。通过国库集中收付系统对纳入国库集中支付的财政资金的运行情况进行实时监控，确保财政资金在国库单一账户体系内高效透明运行。

第五，推进政府采购制度改革。深化政府采购制度改革，不断扩大其实施范围和采购规模，规范政府采购行为。对使用财政性资金采购集中采购目录内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务，均应按规定编制并严格执行政府采购预算，不得无预算或超预算采购。严禁未按财政部门批准的采购类型、采购方式和法定程序组织采购，严禁出现化整为零规避公开招标和政府采购监管的行为。

第六，推进公务卡制度改革。研究出台公务卡强制结算的目录，扩大公务卡强制结算范围，提高公务支出的透明度。

第七，推进政府非税收入征管改革。要建立“单位开票，银行代收，财政统管，政府统筹”的政府非税收入运行机制。构建政府非税收入收缴管理信息系统平台。地方各级财政部门要按照财政部的规定将按预算外资金管理的收入纳入预算管理。同时，以规范收支和制约权力为核心，推进行政审批制度改革。大力削减行政审批项目，科学界定服务收费项目，严格规范审批程序和收费标准，增强收费行为的透明度。

第八，推行财政票据电子化改革。全面实施财政票据电子化管理，形成“以票控费”、“以票管收”机制，从源头上规范收费行为。

第九，推进国有资产管理制度改革。科学、合理、优化配置国有资产，实现资产管理与预算管理、财务管理、价值管理间的有效结合，构建与社会主义市场经济体制相适应的，资产形成科学、使用合理、处置优化、监督公正、管理高效的行政事业单位国有资产管理体制。建立健全国有资产购置、验收、保管、使用、处置等管理制度，进一步加强对行政事业单位国有资产出租出借处置收入的管理。

第十，加强对预算单位银行账户的监管，完善现金管理制度。完善预算单位银行账户监督管理制度。建立以银行账户管理、国库集中支付审核为平台的联动监管模式，形成实时监控、综合核查、跟踪问效的运行机制，实现财政部门、人民银行国库和商业银行等部门的信息资源共享。严格执行开户审批及变更备案制度。规范预算单位工会等账户管理，除国家规定的资金来源外，其他公有资金转入工会等账户的，一律以“小金库”论处。建立健全单位货币资金的内部控制制度。严格按照《现金管理暂行条例》规定的范围和限额使用现金，严禁超范围、超限额的现金支付行为。

（三）强化监督，建立“不便为”的监督机制

建立完善监督检查机制，加强对权力运行的监督制约，有效防止权力失控、行为失范，构建“不便”设立“小金库”的监督机制。

1、强化职能部门监督。财政、审计部门要把严格查处“小金库”违法行为作为履行监督职能的重要内容来抓。推进监督检查的常态化，在预算和决算审计、经济责任审计、专项审计和预算单位资产财务检查、企业会计信息质量检查、专项资金检查等工作中，要将“小金库”问题的检查作为重要内容，并坚持常抓不懈，使之日趋日常化、制度化和规范化。

2、积极发动群众监督。“小金库”隐蔽性强，直接检查往往不易发现，最有效的办法是内部知情者举报。建立健全举报制度，通过设立举报电子信箱，公布举报电话，拓宽群众监督渠道，健全举报登记和查处督办制度，制定举报奖励制度，认真执行举报保密制度，切实保护举报人的合法权益，提高群众监督的积极性。

3、增强监督检查整体合力。纪检监察、财政检查与审计监督结合起来，对资金活动实施全方位、全过程监督。通过加强各部门的协调配合，逐步形成分工明确、配合有力、资源共享、运转顺畅的监督检查机制，增强监督检查整体合力。

4、建立“小金库”问题的监督检查公告制度。充分利用各种媒体加大对监督检查的宣传力度，建立“小金库”问题的监督检查公告制度，及时曝光典型案例，增强监督检查工作的影响力和威慑力。

（四）严格责任追究，建立“不敢为”的惩处机制

对“小金库”问题既要严查更要严惩。坚持经济处罚、纪律处分与行政问责相结合，处理事与处理人并重，严格责任追究，加大惩处力度，构建“不敢”设立“小金库”的惩处机制。

1、严格落实“小金库”的责任追究制。加大惩处力度，打破“法不责众”的怪圈，强化对违法违纪的领导干部特别是“一把手”的责任追究力度，以避免出现“上梁不正下梁歪”的情况；另外对“小金库”问题的处理，不能以补代罚，以罚代刑，对事不对人。对设立“小金库”的有关领导和责任人，根据《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》等规定，按照组织程序先予以免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任；会计人员参与设立“小金库”的，除进行相关党纪政纪处理外，还要吊销其会计从业资格证书。

2、严格落实治理“小金库”连带责任追究制度。对于在“小金库”问题上监督管理不力、造成严重后果的对口管理部门要追究相应责任。对违反规定擅自为预算单位开设银行账户提供金融服务的金融机构，金融监管部门要按照有关法规进行相应的处罚，同时，财政部门取消其为预算单位开户的资格。对为预算单位提供虚假经济业务发票的商品、劳务供应单位，税务部门要根据有关规定从重处罚。

3、严格落实“小金库”处理处罚的落实跟踪制度。建立处理处罚情况的落实跟踪制度，对“小金库”问题的整改落实情况进行必要的跟踪和回访，保障处理处罚决定执行到位。

4、严格落实“小金库”案件移送制度。财政、审计等部门在财政财务检查、审计检查中发现设立和使用 “小金库”的，在按部门职责严肃查处的同时，应移送相应的纪检监察部门，追究相关责任人的党纪政纪责任；其中涉嫌犯罪的，要移送司法机关处理。

广西柳州市鹿寨县财政局）