■叶 青

在市场经济体制下，公共政策是实现宏观调控目标的重要手段。通过制定合理的公共政策，使市场在资源配置中起基础性作用，政府在资源配置中起辅助性作用。公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律规定、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等。公共政策是财政、货币、投资、土地、贸易、产业政策的协调配合，形成政策合力，保持经济平稳较快发展。财政政策是公共政策的重要组成部分。

财政政策是指国家根据一定时期政治、经济、社会发展的任务而规定的财政工作的指导原则，通过财政支出与税收政策来调节总需求。在目前国际经济形势疲软、国内经济增速趋缓的情况下，财政政策的优化与调整尤为重要。通过进行实地调查、网络分析、参加会议等，笔者认为有一些财政问题的解决有助于促进当前经济的健康发展,值得高度关注。

一、提倡开源节流、扶助民生的理财原则

古今治国理财的成功案例表明，无论社会财富有多么丰富，政府节约都是天经地义的。根据《韩非子·难三》的记载，孔子提出过“政在节财”的理念：“齐景公问政于仲尼，仲尼曰：政在节财。”“齐景公筑雍门，为路寝，一朝而以三百乘之家赐者三，故曰：政在节财。”这段话的意思是说：齐景公向孔子询问政事，孔子说：“政事在于节约财力”。齐景公修筑雍门，建造路寝高台，一个早上就赏赐了三个人，每个人都得到可以出三百套马车的户数，所以孔子说 “政事在于节约财力”。在这一段对话中，孔子很奇妙地树立了“政在节财”的理财理念。

孔子的“政在节财”让我们想到当今香港 “适度与保守” 的理财原则。截至2011年7月，香港拥有6343辆政府公车，但如果算上终审法院的首席法官和立法会主席，能够享有专车待遇的公职人员不到40 人。每10 个公务员里有9 个人习惯于乘坐公共交通工具上下班。在过去三年里，大街上挂有公车专用AM 牌照的丰田或日产车(这两个品牌因其售价适中、节能环保而构成香港公车的主体)减少了400 辆。公务接待标准分别是午餐人均350 港元与晚宴人均450 港元，菜品原则上不超过6 道。2008年，时任特首曾荫权赴美国旧金山出公差，彼时他恰好有私人前往美国休假的计划，结果公家没给报销，特首自掏腰包。如果是政府统一订购机票，则要经过严格的比价程序：购买的机票不超过两万元，须取得最少两个报价；如果超过两万元，则须取得最少5 个报价。

只有把有限的财政资金更多地用于民生支出，才能够构建和谐社会。在民生方面，又以教育、医疗、住房为重。以住房为例，如果政府能够提供足够的廉租房，住房市场的价格会平稳一些。笔者的建议是三分之一的低收入人群住政府提供的廉租房，三分之一的人群住市租房，三分之一人群购买商品房。让低收入者贷款买房，成为“房奴”，则是一种失职。

二、急需降低目前较高的税收成本

高楼、宾馆、宽阔的大厅……成为各地地税局、国税局的标志性建筑。2011年全国国税系统“三公经费”支出达到20.38 亿元，其中公车费用高达13.7 亿元。至2011年底，国税系统执法执勤用车和一般公务用车保有量49850 辆。省以下垂直管理的地税系统“三公经费”还不算在内。这意味着中国大陆税收的高成本。2009年中国大陆国内生产总值是1978年的94 倍，而2009年税收收入是1978年的115 倍。税收成本高有可以理解之处。审计署也确认税务部门征收成本率在2002年后出现下降的态势，不过，征税管理仍存在较大问题。一是人头经费偏高。2006年，18 个省(市)税务部门人员平均支出为5.83 万元(当年全国机关工作人员平均收入为2.3 万元)，而抽查到的236 个税务局人员人均支出高达9.06 万元。二是办公用房面积大幅超标。抽查到的部分税务局超标面积占58%，也就是一半以上的税务局建超标办公楼。三是小汽车购置有大量的违规行为。审计署抽查已实施或参照实施车辆编制管理的162 个税务局中，有90 个税务局超编制购置小汽车。四是各种招待费、会议费、培训费和出国费用严重超标。抽查到236 个税务局2006年此类支出高达10.55 亿元，每个局平均支出400 余万元。

美国的征税成本大约为0.58%，新加坡为0.95%，澳大利亚为1.07%，日本为1.13%，英国为1.76%。按照中国大陆税务机关的数据，1994年分税制改革前，征税成本占税收收入大约是3.12%，而1996年比重是4.73%；之后有人估计认为，征税成本大约是5%至8%。其中东部地区成本最低，而中西部较高。一些个案分析更是高得惊人，而且还有稀奇古怪的花费。在要求各个行政部门控制并公开行政成本的大背景下，两大税务系统的行政成本居高不下的现状如何解决，是一个不小的财政问题。

三、关注新的财政腐败问题

财政部门掌控资金分配权，这是一种直接的社会资源分配权，且具有稀缺性，财政系统无疑是腐败案件易发部门。中国大陆四级政府都有财政部门，从中央到地方，财政机构遍及各省市县及乡镇，发生腐败的总量相对比其他行业多。单位“一把手”或部门负责人利用职权违法违纪的较多，资金拨付环节成为发生违法违纪行为重灾区，且涉案金额较大，尤其是基层财政已成为违法违纪案件的多发区。

自2000年以来，国家财政部收集全国财政系统发生的典型违法违纪案件，汇编了《财苑警示录》系列丛书，将全国部分省市财政部门已经结案的腐败案件进行归纳整理，并进行分析总结。其中归纳的特点包括“以权谋私、以钱买权、集体腐败”等。在此基础上，财政部门新的腐败形式是收受银行吸储回扣。财政收入中有很大一部分非税收入是在财政部门开设的财政专户中，财政专户是在银行开设的结算账户。在哪家银行开户由地方财政部门自行决定。这给一些实权领导提供了寻租的空间。目前财政专户分八类：行政事业收费、政府性基金、国有资源(资产)有偿使用收入、国有资本经营收入、专项收入、罚没收入、彩票资金收入、其他收入等。这些财政专户的开设银行各有不同，为求平衡，如果土地收入放在某一家银行，那么罚没收入就会在另一家银行，甚至同一资金性质专项资金多头开户。有学者建议，为了避免以后的“张美芳案”，从根本上就要将所有政府收入纳入国库，取消各类预算外收入和财政专户，做到完全意义上的国库单一账户。

四、基层财政管理的秩序有待于整顿

通过各种明察暗访，发现在某省的乡村财政存在各种乱象：村干部种在平地上的杨树林每年却领着每亩230 元的退耕还林补贴；国家投资一百多万元的灌渠通过了省市验收，但自从建成后从来没有引过一次水并且还挡道；有一个特别的村民小组只有3 个人，分别是村支书、村主任和村会计，这多出来的组就是为了方便村干部骗领种粮补贴，村干部不仅多划出面积骗领，而且一位村干部的妻子自2009年去世后，村里仍然以她的名义领取粮补；一个村民组长就有权开条子收费3000 多元。自从2005年免除农业税之后，农民负担大大减轻，但是，各种新的农民负担还是层出不穷。因此，财政系统不能“一免了事”，还是要管理好乡村财政管理这支队伍，加强基层财政监督。

五、切实解决征收“过头税”与随意减免税问题

财政部部长谢旭人在8月29日向全国人大常委会作县级基本财力保障机制运行情况报告时说，今年要狠抓增收节支工作，坚决不收“过头税”，同时严禁变相减免税。

“过头税” 是一种通俗的说法，它不是一个特定的税种，而是对一些不当征收的总括，内容比较复杂，如提前预征，寅吃卯粮的，擅自提高税率，增加收入的； 将本来免征或未征的也纳入征收范围予以征收的； 在主税上滥征附加税的，都属于征收“过头税”。与“过头税” 相反的是滥用税收优惠政策，擅自减免或缓征税款，越权为招商引资项目减免税，或采取先征后返等方式变相减免税。随意减免税与当前地方政府“稳增长”过程中表现出的强烈招商引资的冲动有关。根据中国大陆的税法，所有与税收减免相关的权力全部收归中央，地方政府只在个别税种上有调节征收率的些许权力，但地方政府为了招商引资，往往给资本方开出非常优惠的税收减免条件，最常见的便是先征后返。这本质上也是一种违法行为。

六、调整增值税与消费税，促进县域经济的发展

中共十六大提出，坚持统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。各省提出以民营经济为主，大力发展农业产业化、农村工业化和乡村城镇化的县域经济发展思路（即“一主三化”）。实践证明，这一发展思路符合实际。在历年的全国百强县评选中，浙江、江苏、山东百强县大都在25—30 个左右，这些省份在全国千强镇中也是各占三分之一。因此，笔者的一个基本结论是：一个省经济的强弱表现在县域经济，县域经济的强弱在乡镇经济，乡镇经济的强弱表现在产业链。

在中西部，县域经济与乡镇经济都不是很强，因此笔者建议通过税率的调整支持县域经济的工业化，工业化是县域经济的基础，有了工业经济，才能够带来农业现代化、乡村城镇化。为此，有必要增加地方的财力。目前，企业所得税的分成比例是：中央60%，省市10%，区县30%，个人所得税是：中央60%，省市20%，区县20%，营业税是：省市50%，区县50%，这些可以保持不变。笔者建议，消费税是中央税，可以考虑从中分出10%留给区县；增值税分成比例是：中央75%，省市7%，区县18%，可以考虑将中央财政减少5%留给县区。

七、果断推进公车改革

笔者是公车改革的倡导者。通过中央机关和部分地方政府公开的公车经费可知，公车经费占“三公经费”的比重高达三分之二以上，而且，还有两个重大问题值得讨论。一是公车经费不仅所占的比重高，还可以肯定地说，实际的公车经费要高于公布的公车经费。二是在公车经费中，居然从上到下都没有包含公车司机的经费，能够看到的与公车司机相关的费用只有部分机关单位公布的“安全行车奖励”之类的费用。按照一名公车司机一年3—5 万的费用来算，司机的费用只是略低于官方公布的一部公车一年的运行维护费，这里还不考虑“公车维修黑洞”之类的话题。

从一些地方政府机构的表态与一部分民众的观点来看，主流观点是公车改革倒不一定需要，只要加强公车管理即可。具体主张有加装GPS、贴上“公务车”车贴、使用专门“公”车牌、刷上专门的颜色等等。笔者觉得这些都是治标之策、短期之策，一个庞大的公车群体，要想通过这些方法来有效地进行管理，是天方夜谭。短期之内可能可以，长远来看，势必是白花一笔钱。在轿车进入家庭、公交系统日渐完善、堵车城市越来越多的大背景下，通过公车改革最大限度地压缩公车数量，让官员自主选择市内出行方式，是最为重要的方向。在国外，公车使用是最为简单的问题，而在中国大陆，由于与个人利益相纠结，公车成为最为复杂的问题。只有通过改革才能彻底解决这个问题。

目前最关键且难度最大的问题是：公车改革给不给车贴？ 给多少车贴？ 在各地的车改试点中，大多采纳了给较高车贴的做法，因此，所得到的民众支持率并不高。如温州的处级干部最高的车贴一个月可以拿到3100 元。这是把车贴当做一种收益。笔者把车贴分为四类：零车贴、低车贴、中车贴、高车贴。建议实施“低车贴”的方案。亦即只把“低车贴” 作为公务员市内交通的一种补偿，有的月份实际发生的交通费用可能会高于车贴，有的月份又会低于车贴，总体上拉平即可。★