李雄舟，杨秋凤

论反腐倡廉制度建设的科学化

李雄舟，杨秋凤

反腐倡廉制度建设的科学化是提高反腐倡廉建设科学化水平的重要保障。实现反腐倡廉制度建设的科学化，就是要以反腐倡廉制度制定的科学化为重点，全面推进反腐倡廉制度建设中宣传教育、贯彻执行、评价完善等环节的科学化。

反腐倡廉；制度建设；科学化

提高反腐倡廉建设科学化水平是十七届中央纪委第四次全会提出的一项新要求、新任务。反腐倡廉制度建设的科学化是提高反腐倡廉建设科学化水平的重要保障。实现反腐倡廉制度建设的科学化，就是要以反腐倡廉制度制定的科学化为重点，全面推进反腐倡廉制度建设中宣传教育、贯彻执行、评价完善等环节的科学化。

一、以反腐倡廉制度制定的科学化为重点

一是实现制定主体的专业化、职业化，增强反腐倡廉制度制定的合理性。合理性是指反腐倡廉制度内容的制定要具有公正客观性。科学的反腐倡廉制度，必须反映反腐倡廉建设的客观规律，代表党和人民群众的整体意志和利益。为了保证反腐倡廉制度内容的公正客观性，使反腐倡廉制度能真正体现党与人民群众的意志，制度制定的主体不能是制度的遵守者，而应该是制度的执行者和意志的体现者，从而防止腐败行为被合法化。此外，除了要加强对制度制定者的监督，更有效的办法是选用专业化、职业化的人才来制定制度。

二是加快制度的法律化进程，增强反腐倡廉制度制定的合法性与权威性。合法性是指反腐倡廉制度内容的制定必须符合和遵循国家宪法、法律和党章的规定和要求，不能与宪法、法律和党章规范的内容相抵触。一方面新制定的制度要符合国家法律制度的理念和原则，不得与其相冲突甚至相违背。另一方面，要按照执政党从严治党和治理腐败的要求，在国家立法中体现这一基本要求，通过法律、法规的手段来规范、约束权力的行使，加快我国反腐倡廉建设的法制化进程，从而增强我国反腐倡廉制度建设的权威性。

三是突出制度建设的重点，增强反腐倡廉制度制定的针对性。针对性是指反腐倡廉制度内容要从实际出发，加强对全局性、关键性问题的研究，解决广大党员干部所普遍关注且具备了解决条件的现实问题。为此，要“找准滋生腐败的关键点、权力的集中点、需求的短缺点、体制转换的交汇点、政策法规的着力点、政治思想工作的薄弱点”［1］，抓住重大事项决策、重要干部任免、重大项目安排、大额度资金使用等易于滋生腐败的重点部位和关键环节；要坚决纠正和解决办事不公、以权谋私、损害群众利益等突出问题，把维护人民群众的切身利益放在首位；要对领导干部廉洁从政的相关制度及时进行修订和完善，要完善行政许可、行政审批、行政执法等部门工作人员的行为规范。

四是填补制度空白，增强反腐倡廉制度制定的严密性。严密性是指反腐倡廉制度内容的制定要覆盖所有的领域，做到不留空白与盲点，同时还要注意制度内容表达的准确性，使其符合内在的逻辑关系。要从实际出发，不断研究新情况，及时发现制度空白区、盲点区，尽快制定出切实可行的新制度，从而避免制度设计的不作为，最大限度减少对腐败行为的预防和惩治无制可依的现象。对不完善和有缺陷的制度，要及时补充和完善。同时，还要避免制度建设在一些理论问题上的似是而非，不加分析和论证地沿用一些概念，导致表述的不科学，从而使制度失效。要明确各制度原则之间的内在逻辑关系，区分和规范制度执行的前置条件，明确不同制度主体之间的职责边界等。

五是形成统一规划，增强反腐倡廉制度制定的系统性。系统性是指反腐倡廉制度内容的制定要整体协调、结构合理、相互衔接和程序严密，形成一个完整的制度体系。科学的反腐倡廉制度应由一系列相关制度构成，目前我国反腐倡廉制度建设缺乏整体性、协调性和系统性。为此，要把各个单项制度放在整个制度系统中去考察、把握和设计；要协调和配合国家反腐倡廉立法和党内反腐倡廉制度建设；加强立法中的总体规划，形成统一的体系，避免一些法规制度之间在内容上存在重复、矛盾或脱节的问题，甚至存在同一种违法违纪行为在不同的法规或制度中规定的量刑幅度不一的现象；应该设立党内制度规划和协调机构，制定制度建设规划，参与并协调各部门制度的制定过程与内容。

六是预防新兴腐败，增强反腐倡廉制度制定的前瞻性。前瞻性是指反腐倡廉制度内容的制定要有一定的预测性、超前性，从而能够惩戒新兴的腐败现象，保证制度不会随时代的变化而朝令夕改，具有长期性。随着改革的进一步深入，腐败可能渗透到社会生活的方方面面，需要规范的内容也在不断地升级与增多。因此，要随着社会的发展变化，对已过时的制度适时加以废止；对新兴的腐败现象，制度应及时跟进；根据腐败发展的趋势，对可能出现的新情况要有一定的预见性，制度内容要有效地规范可能出现的腐败行为。

七是注重程序性、保障性和惩戒性的制度建设，增强反腐倡廉制度制定的可行性。可行性是指反腐倡廉制度内容的制定要清楚细致、切实可行，便于把握与操作。目前，我国反腐倡廉制度的可操作性不够强，缺乏可行性。有的制度只有定性的原则性规定，而缺乏定量的考核要求及具体可操作性的实施细则，制度设计过于抽象；有的制度偏重实体性制度建设，忽视必要的程序性规定，制度设计过于单一；有的制度只注重惩治性的禁止性制度，而淡化预防性的激励性制度，制度设计失衡，等等。因此，必须解决好制度设计中弹性有余、刚性不足，原则性有余、技术性及定量性不够的情况，还要注重实体性制度与程序性制度相结合，道义性制度与保障性制度相结合，要求性制度与惩戒性制度相结合。

二、全面推进反腐倡廉制度中宣传教育、贯彻执行、评价完善等环节的科学化

（一）制度宣传教育的科学化

（1）把握反腐倡廉制度教育的规律性。反腐倡廉制度主要是“调整规范社会的行政行为，处理行政行为中权力与利益的关系”［2］，因此反腐倡廉制度教育具有很强的政治性。反腐倡廉制度教育的这一本质特征决定了它不仅要灌输廉政制度法规，更重要的是要培养廉政信念。与一般的知识性教育相比，反腐倡廉制度教育更具有道德性，因此其重点不在知识内容与体系的传授，而在人的思想道德品质的塑造上，通过教育使其内化成人格的修养，从而实现“知、情、意、信、行”的转化，把它转变成实实在在的廉政行为。

（2）增强反腐倡廉制度教育的针对性。要针对不同的对象开展教育活动，做到因人施教。以位高权重的领导干部、接近退休年龄的干部群体、关键部门和岗位的领导干部、新上任的年轻领导干部及纪检、检察、司法和公安等执纪执法部门领导为重点教育对象。一般公职人员和普通党员既是制度的执行者也是制度的监督者，因此在做好重点对象的宣传教育同时，也不能忽略一般公职人员及普通党员群众的教育。另外，还要针对不同问题开展不同的教育，做到因事施教；要针对不同的领域开展不同的教育，做到因地施教。

（3）注重反腐倡廉制度教育的实效性。增强实效性，必须创新教育的方式。可以通过活动式进行教育，如听领导专家讲授反腐倡廉制度法规课、看监狱劳改犯的悔过录像、说违反制度的危害与原因、考制度法规的掌握程度等。可以通过情感式进行教育，如用生活化、趣味化、人性化、情感化的方式循循善诱，让领导干部处理好工作中的合理与合规、入情与入理的关系。可以通过文化式进行熏陶，如用具有思想性、艺术性、观赏性的优秀文化艺术作品来彰显表现力。还可以通过科技式进行教育，如传统媒体广播、电视、报刊等，以及现代科技电子显示屏、手机网络、互联网、视频等手段，增强教育的真实感与覆盖面。

（二）制度贯彻执行的科学化

（1）领导干部要做执行制度的楷模。反腐倡廉制度是监管权力的合理运行，其对象主要是掌握权力的领导干部，特别是高中级领导干部。因为领导干部的级别越高，权力就越大，其腐败的影响就越深远。因此，各级领导干部必须身体力行，以身作则，带头认真学习反腐倡廉制度，严格执行反腐倡廉制度，自觉维护反腐倡廉制度，在执行反腐倡廉制度上做到率先垂范。树立制度面前人人平等、制度约束没有特例、制度面前没有特权的意识，只有这样才能保证反腐倡廉各项制度的真正落实。

（2）消除特殊化和潜规则，从严执纪。制度的生命力在于执行。干扰制度执行的原因有：一是个人利益的驱使，对自己有利的就坚决执行，否则就消极执行；二是潜规则，导致执行者利益受损；三是讲关系、循旧俗，人情关系使执行打折扣。为此，必须对破坏反腐倡廉制度的人和事坚决清查，对有禁不止、有令不行、恶意规避、随意变通等严重破坏反腐倡廉制度的行为，要发现一起严查一起。在执行时间上，要始终坚持一个标准。在执行空间上，要一视同仁，不搞特例变通、厚此薄彼。在执行程序上，要杜绝本末倒置、前后颠倒及绕道行、越级跳等现象发生。在执行力度上，要坚持做到不因职高而免责，不因资深而姑息，不因违众而放任。

（3）严格监督考评机制。加强对制度执行情况的监督考评，切实查处违反制度的行为。开展专项检查和重点督查，加强对反腐倡廉制度执行的民主监督、法纪监督和舆论监督，从而形成监督合力。要建立反腐倡廉制度执行的公开机制，提高制度执行的透明度。建立反腐倡廉制度执行的奖惩机制，对制度执行好的集体和个人予以表彰奖励；对恣意违反制度、漠视制度以及制度执行不力的给予严厉处罚。建立健全制度执行工作责任制，把反腐倡廉制度的执行情况作为各级党委、政府以及各职能部门落实党风廉政建设责任制的重要考核内容。建立制度执行考评机制，制定评估标准、评估内容，对制度的落实情况进行科学的评估，及时提出整改措施，确保制度法规的有效运行。

（三）制度评价完善的科学化

（1）明确制度评价的主体。建立一个相对独立、完善、专业和权威性的职业制度评估组织或团体。该评价组织或团体的成员除了党委、政府、纪检机关、组织人事、信访等部门的人员参加外，还应邀请社会各界的代表以及社会研究机构或社会中介机构参加。同时，该评价组织或团体不应依赖于政府的资金支持，这样才能有效回避诸多令人尴尬的体制弊病。

（2）构建制度评价的标准。应结合本地反腐倡廉制度建设的实践，根据反腐倡廉制度的合理性、合法性、针对性、严密性、系统性、前瞻性和可行性等价值标准进行全面系统的科学评估，建立科学合理的立法评估标准，提出专题分析评估报告。“可设定群众对制度惩治和预防腐败满意度和信心度为指数，以投诉、举报、查处的案件以及审计、金融监管等数据为依据”［3］，建立制度指标评价体系。

（3）丰富制度评价的方法。一是定量分析。可采用报刊、网络等多种媒体开展问卷调查，深入基层、了解社情，集中民智、反映民意，广泛听取基层党政机关、社会团体和人民群众的意见。二是专题调研。通过召开专家论证会、执法一线人员和管理相对人座谈会等形式，充分听取各方面的意见，将制度评估建立在充分调研的基础上。三是相关案件剖析。通过对所发生的违纪违法案件进行剖析，判断相关制度的效力，进而指出在制度建设方面存在的若干问题，堵塞制度漏洞。四是定性分析。应组织力量对调查问卷、专题调研结论进行综合分析，作出科学、准确的定性评价，最后形成综合性意见。

（4）反馈制度评价的结果。在形成综合意见的基础上，应对评价结果进行分析，提出整改方案，形成反馈报告。“反馈报告应包括制度项目概况、评价内容、主要效果和问题、原因分析、经验教训、综合评价等级、评价方法说明、结论和建议等内容。”［4］根据反馈意见，对存在制度缺陷的，应及时修正；对制度不能落实的人为因素，要提出清除措施；对经过实践检验证明已经成熟的制度，及时上升到法律的层面予以固化。

[1]白国东.不断提高反腐倡廉制度建设科学化水平[N].鄂尔多斯日报,2010-02-08.

[2]马哲军,论反腐倡廉教育的着力点[J].中国共产党，2009（6）.

[3]郭学德,惩治和预防腐败体系建设及其评价问题的理论思考[J].中州学刊，2010（5）.

[4]田立英,关于建立反腐倡廉制度评估与反馈机制的思考[N].中国纪检监察报,2010-10-19.

D616

A

1673-1999（2012）01-0025-03

李雄舟（1971-），男，湖北鄂州人，硕士，鄂州大学（湖北鄂州 436000）社科部副教授；杨秋凤（1973-），女，湖北鄂州人，硕士,鄂州大学社科部副教授。

2011-10-28