雷晓萍

（中共宁夏区委党校，宁夏银川750021）

西部民族地区文化旅游产业发展的法律规制

雷晓萍

（中共宁夏区委党校，宁夏银川750021）

我国西部民族地区有着丰富的文化旅游产业，对其进行法律规制是促进西部民族地区法治建设、保护西部地区民族文化、保护西部民族地区人文环境以及保护当地居民权益的必然要求。但是，由于发展民族地区文化旅游产业的法律规范缺位，当地居民、旅游企业以及旅游者保护民族文化的意识淡薄，使得当前西部地区文化旅游产业发展过程中的不规范操作现象严重。为此，必须完善民族地区文化旅游产业的法律体系，健全对政府管理行为的法律监管机制，加强旅游行业协会的依法管理职能，以此不断促进我国西部民族地区文化旅游产业的可持续发展。

西部民族地区；文化旅游产业；必要性；法律规制

我国西部地区有着丰富的民族文化，对其加以合理的开发利用，形成独具特色的文化旅游资源，既有利于民族文化的传播又有利于发展当地的经济。现实中，各民族地区也已经通过确立“古城文化”、“回族文化”、“西夏文化”、“西域文化”、“丝路文化”“藏传佛教文化”等战略方式对当地的民族文化加以开发利用。但是，实践中，还存在许多不规范操作现象，要使西部民族地区文化旅游产业得以健康有序的发展，就必须依赖于必要的法律规制。

一、对西部民族地区文化旅游产业进行法律规制的必要性

（一）对西部民族地区文化旅游产业进行法律规制，是促进西部民族地区法治建设的必然要求

民族地区法治建设是社会主义法治建设的重要组成部分，完善规范西部民族地区文化旅游产业发展的法律法规，是进行民族地区法治建设的重要举措，也是我们建设社会主义法治国家的必然要求。中国是一个多民族的社会主义国家，西部又是少数民族的聚居区，在社会主义市场经济条件下，发展民族文化旅游产业，虽然可以展现民族文化、发展民族文化，但也最容易使得民族文化遭到破坏，容易使得西部各民族的利益被侵害。因此，在推进依法治国方略的伟大实践中，促进民族地区法治建设，加强对西部民族地区文化旅游产业的法律规制，对于充分尊重、保障各民族和民族地区的权益、加强民族文化资源的保护、促进民族团结、维护社会稳定具有十分重要的现实意义。

（二）对西部民族地区文化旅游产业进行法律规制，是保护西部地区民族文化的必然要求

西部民族地区对民族文化的开发主要还是通过旅游，在文化旅游产业的发展过程中，一些开发者过于追逐商业利益，对民族文化没有进行深入和全面的了解就盲目进行开发，有时将最简单、肤浅甚至错误的民族文化形态展现在游客面前，根本无法体现出真正的民族风情和丰厚的文化内涵。更有甚者，一些开发者为了迎合游客追求新、奇、特的心理，把民族文化中已经摒弃的糟粕当作精华来展示，严重歪曲了民族文化的本来面貌，也伤害了当地少数民族的感情，因此，有必要对西部民族地区文化旅游产业进行法律规制。

（三）对西部民族地区文化旅游产业进行法律规制，是保护西部民族地区人文环境的必然要求

生态环境系统因为具有脆弱性的特点，在进行文化旅游开发的过程中极易遭到破坏。西部一些民族地区，如云南等地由于对旅游资源的不当开发，已经给当地的生态环境造成了极大的破坏，主要体现为：第一，环境污染严重。游客在旅游过程中，随处乱扔垃圾，导致垃圾污染严重。另外，就是在发展文化旅游产业过程中，汽车、轮船等现代化设施排放的油污对当地的水资源以及空气污染严重。第二，对当地植物破坏严重。很多旅游开发企业，为了营建停车场、宾馆以及其他旅游设施，大量地移除植被，如在一些地方出现了风景秀丽的山峰大多被消掉顶的现象。再有，就是游客在游览过程中肆意地踩踏、采摘，也导致一些植物遭到损坏。第三，严重干扰了动物的正常生活。游客从事户外旅游活动时，不可避免地会对生存其中的动物尤其是较为敏感的鸟类和哺乳动物造成干扰，如西双版纳的象谷，由于大规模游客的进入，影响了野象的生活规律，使经常出没于原始森林溪水旁的野象，现在只是偶尔有一两头到此活动。另外，很多游客喜欢消费野生动物产品，如吃山珍海味、购买野生动物制品等等，这些行为都严重威胁着野生动物的生存状况。

（四）对西部民族地区文化旅游产业进行法律规制，是保护当地居民权益的必然要求

由于我国现有法律对旅游资源产权归属问题规定不是很清楚，因而导致在文化旅游资源开发过程中利益分配不均，出现侵害当地居民权益、纠纷不断的情况。一方面，由于旅游开发建设占用当地土地资源，但不能及时足额地对原土地使用者进行补偿，致使当地居民权益受损。另一方面，收益分配严重不均，如贵州从江的岜沙苗寨，主要以民风民俗为旅游开发资源，在收益分配方面，村寨约占15%，其余分属旅游局等政府有关部门；广西桂林的龙脊平安寨，也是以民风民俗为旅游开发资源，收入分配中村寨占20%左右，其余分属旅游公司和政府有关部门。其实，西部民族地区的文化旅游收益分配大多是这样的，虽然，文化旅游产业的发展确实带动了当地经济的发展，但却没有大幅度地提高当地居民的生活水平。

二、完善西部民族地区文化旅游产业的法律规制

（一）完善民族地区文化旅游产业的法律体系

对西部民族地区文化旅游产业进行法律规制，前提条件是要有法律依据，而目前涉及这方面问题的法律依据严重不足、法律体系不健全。首先，从整体上看，我国的旅游基本法缺位。作为对整个旅游业发展和管理起统率作用的大法——《中华人民共和国旅游法》至今仍未出台。其次，针对文化旅游的专项法缺位。虽然现在国家在积极倡导发展文化旅游产业，但是从中央层面看，专门针对文化旅游的较高层次的专项法律规范仍然没有，而且，就目前的情况来看，我国针对旅游业的立法整个层次都不高，大多是一些部门规章、地方性法规以及地方性规章。第三，西部民族地区关于文化旅游的地方立法不足。我国西部地区是少数民族的集聚地，有很多的民族自治地方，根据我国《宪法》、《立法法》以及《民族区域自治法》的规定，这些地方拥有制定自治条例和单行条例的权力，可以对法律法规进行变通规定，同其他地方相比较，西部民族地区有更多的立法权力，有通过立法自治权促进本地方文化旅游发展、保护当地特色文化资源的优势，但是，很显然，西部民族地区对这一权力的使用还很不足。

因此，笔者认为，为促进西部民族地区文化旅游产业的健康发展，首当其冲要解决的问题就是完善法律制度。从中央层面看，要尽快出台旅游产业的基本法以及专门针对文化旅游的较高层次的法律规范，从总体上为文化旅游产业的发展指明方向；各西部民族地区要充分行使自己的自治权，根据本地的具体情况，通过制定自治条例、单行条例以及一般的地方性法规和地方政府规章的方式，从微观角度为规范西部民族地区文化旅游产业的发展提供法律依据。从西部各民族地区文化旅游产业的发展情况来看，目前，迫切需要从以下几个方面着手制定相关规定，以健全涉及文化旅游产业的法律体系。

1.制定法律规范，明确文化旅游资源产权问题。当前，政府、企业和当地居民之间关于文化旅游资源产权的归属问题不是很明确，显得比较混乱，进而出现一些权属纠纷以及产生不规范经营问题。因此，各地方政府应该及早通过法规、规章明确产权，在此基础上，可以通过经营权转让或者承包经营的方式使得文化旅游产业的发展健康、有序，从而确保各方利益，从源头上控制不法经营。

2.完善保护非物质文化的法律规范。我国西部地区有很多优秀民族都创造了自己独特而有价值的非物质文化，但是，现在这些文化的传承却出现断裂现象，虽然很多学者已经提出这个问题，但是显然没有引起地方政府的足够重视。对即将消亡的一些少数民族特有的非物质文化的保护迫在眉睫，因此，笔者建议，存在此问题的各民族地区应该尽快采取措施，出台地方性法规或政府规章对这些非物质文化予以保护。一方面对优秀文化的传承应该积极鼓励，另一方面主要还是要确保这些非物质文化传承人的经济权利，对优秀的非物质文化传承人还应给予物质奖励，从而确保优秀的非物质文化能够得以延续。

3.完善规制经营者不法行为的法律规范。在西部民族地区的文化旅游产业发展过程中，旅游企业的不法经营行为非常普遍，因此，各民族地区要从促进本地经济发展、保护民族文化和本地生态环境的角度入手，制定政策法规、规章以明确旅游企业的准入标准、法律责任等问题，对旅游企业在旅游规划开发中的旅游资源管理和保护以及对环境的影响等方面提供法律标准与强制约束，引导其在经营过程中调整旅游开发与资源保护之间的关系，尊重和保护当地的民族文化，妥善处理与当地居民之间的关系，在旅游开发过程中积极吸引当地居民的参与，保证旅游开发对当地社区居民的利益回报。

4.完善保护旅游消费者权益的法律规范。在文化旅游的开发过程中，随之会推动若干行业的发展，如餐饮业、商品零售业等，这些行业的发展一方面满足了旅游消费者的消费需求，带动了当地经济的发展，但另一方面，由于缺乏有效的规制，有时会出现严重的侵犯消费者权益的现象，主要表现为假冒伪劣商品和价格欺诈等。虽然我们现在有统一的《消费者权益保护法》，但是这部法律原则性较强，缺乏操作性，不能有效保护消费者权益，因此，各民族地区为维护有序的旅游经济秩序，应该制定地方性的法规和规章，细化有关消费者权益保护方面的法律规范，尤其是法律责任和消费者的救济渠道等问题。关于这方面，宁夏回族自治区的做法很值得借鉴：在各个旅游区域明确商品的最高价格，并且在游客容易看到的地方进行张贴；在旅游区建立12315服务站，通过各种宣传画提醒游客权利被侵害时应及时拨打12315。现在的问题是将这种具体做法进一步推广，并且通过地方立法予以明确，进一步细化，最后形成长效机制。

（二）健全对政府管理行为的法律监管机制

在促进少数民族文化旅游产业发展的过程中，政府行政机关作为社会经济活动的重要主体，承载着的权力与义务直接影响着当地文化旅游产业的发展。依法行使管理权力，维护社会整体利益是法律赋予政府管理部门的神圣职责。然而，西部民族地区有部分政府管理部门为了地区的经济利益，对文化旅游开发行为进行管理的过程中出现了“不作为”和“乱作为”的现象，虽然可能会实现短期的经济效益，但是却损害了民族文化，扰乱了经济秩序。因此，一方面政府机关要自觉严格依照法定权限和程序行使权力，履行职责，另一方面要建立对政府文化旅游管理行为的监督机制。首先，各民族地区的人大常委会要严格按照人大监督法的规定，通过询问、质询和特定问题调查等方式对政府管理文化旅游的行为进行监督；其次，地方各级政府机关之间也要通过上下级的管理与被管理关系及时纠正不法、不当的行政行为，确保行政管理权力的正确行使；第三，广大社会公众要通过举报、控诉、批评以及网络途径实现对政府机关管理文化旅游产业的监督。

（三）加强旅游行业协会的依法管理职能

旅游行业协会作为旅游行业的自治组织，是联系政府主体与旅游企业的桥梁和纽带，并以增进共同利益为目的，发挥着协调、服务、监督等自律性行业管理的作用。当前，我国全国性的旅游协会有：中国旅游协会、中国旅游饭店协会、中国旅行社协会、中国旅游车船协会等。在地方层面上，我国各省、自治区、直辖市等都成立有各种名称不一的旅游协会。但是现阶段，我国还没有出现专门的少数民族文化旅游协会，更没有出台一部少数民族文化旅游协会法，使人们依照法律充分发挥其能动性作用，实现对旅游行业的监督和管理。因此，我们一方面要推动少数民族文化旅游协会的成立，另一方面，要引导各个旅游行业协会依法积极发挥其作用，以实现其在西部民族地区文化旅游产业的发展中对本行业的自治和自律。

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1009-1203（2012）04-0081-03

2012-06-08

雷晓萍（1978-），女，宁夏银川人，中共宁夏区委党校法学部讲师，研究方向为经济法。

责任编辑 雨文