董红琴，王瑞娟

（中共山西省委党校，山西太原030006）

城中村社区建设的路径选择

董红琴，王瑞娟

（中共山西省委党校，山西太原030006）

城中村社区是我国城市化进程中的产物，建设好城中村社区是提高我国城市化水平、促进社会和谐发展的客观要求。当前，在城中村社区建设中存在体制冲突、模式冲突、利益冲突、文化冲突等各种冲突，应坚持系统化原则、适合国情民情原则及借鉴创新原则积极建设城中村社区，以户籍管理制度改革为突破口实现体制一元化；积极建构政府指导下的社区自治模式；改革集体经济产权和发展社区经济，破解利益冲突；促进城中村社区文化融合。

城中村社区；冲突；原则；路径

在我国城市化用地需求不断扩大的过程中，原来在市区周边的村庄渐渐进入市区，形成人们统称的城中村社区。建设城中村社区，是提高我国城市化水平、促进社会和谐发展的客观要求。但是，目前在城中村社区建设中存在众多矛盾冲突，如何有效解决这些矛盾冲突成为当务之急。

一、城中村社区建设中存在的冲突

一是体制冲突。我国实行城乡二元制，城乡分治的制度、政策等壁垒使城乡居民因户籍不同而在教育、就业、社会保障等方面享有不同的权益。城中村居民原来是农村居民，享有耕地分配、宅基地、征地补偿款等农村居民享有的权利，而没有养老、失业、工伤等保险和住房公积金等城镇居民享有的福利，土地是农民一切生活的来源，宅基地使农民住有所居。村改居后，户籍已转为城镇居民的城中村居民一方面希望在社会保险、就业培训、失业救助等方面享受城镇居民的待遇，同时，还想保留农村宅基地政策、计划生育等方面的福利，在社区事务中表现出忽村忽居、无所适从的矛盾心理。

二是模式冲突。我国城市居民委员会组织法和村委会组织法都明确规定：居（村）民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。但当前我国城市社区表现出明显的行政化主导的特点，政府及其职能部门在社区内设置组织机构，对社区派任务、下指标，而且我国城市的单位体制无法使社区居民充分行使民主权利。在农村社区，村民自治意识强，政治参与热情高，民主气氛活跃。凡是关系村民利益的，由村民自己当家作主、民主决议，人人养成了民主参与的习惯，这是因为集体经济与村民自治密切相关，集体经济为村民自治提供了物质保障，村民通过民主决策保证集体经济规范运作，并使利益得到合理分配。城中村社区现在面临集体经济从居委会剥离、进行改制等问题，没有集体经济作支撑的城中村居民委员会难以为居民提供切实有效的服务，居民缺乏继续参与社区自治的动力，而且城中村居民文化素质偏低、自治能力不强，使城中村社区缺乏完全自治的应有条件。当前各国普遍实行的社区主导、居民参与的完全自治模式和政府主导、居民参与的政府主导模式两种模式又与我国当前的社会发展水平不完全适合。

三是利益冲突。由于具有地理位置优势，村改居前城中村土地收益形成丰厚的集体资产，村委会利用土地收益为村集体兴办了各种企业甚至集团公司，这些企业每年为解决村民福利和保障、改善村民居住环境、兴建村公共设施等提供了大量的资金。村改居后，按照当前我国城市社区建设的宗旨，社区是居民自治组织，自治性组织要和原来村集体企业剥离。村改居时，有些村撤销了村委会，另外组织人员组成了居民委员会，将原村企业集团剥离出来，使其成为独立的股份制企业。这时的居委会因不掌握社区资源，很难为居民带来任何利益，在居民中的认同度非常低，自治、服务功能很难发挥作用。有的村村改居实质上是换汤不换药，是在政府的推动下建立了街道－社区管理体制，只是将名称由村委会换为居民委员会，村党支部书记变为居委会党支部书记兼任公司董事长，具体工作内容和方式基本上还与原来村委会的运作一样。而且很多城中村居民原来靠种地为生，村改居后失去土地，又没有工作，主要依靠房屋租赁获得收入，在这种情况下，政府对城中村进行建筑规划改造就会影响居民的收入来源，会遇到城中村居民的反对。

四是文化冲突。不同背景的团体有着不同的价值目标和价值取向，不同文化背景的成员在接触的时候，易于产生对立情绪，发生冲突。城中村社区的文化冲突实质上是代表农业文明的乡土文化与代表工业文明的城市文化的冲突。城中村居民原来因为固定的血缘、地缘关系结成熟人社会，人际关系亲密，价值取向注重面子、道德约束，原有的文化本质是重情感轻契约、重感性轻理性、重舆论轻规章的乡土文化；而城市流动性强、变化快，城市人际关系以浅层交往为主，理性疏远多于感性亲近，城市文化注重的是契约、章程和理性，少了乡土文化中最看重的人情。即使城中村居民身份已变为城镇居民，但其因为原有的思想观念和文化习惯还很难融入城市。

二、城中村社区建设中应坚持的几个原则

一是系统化原则。城中村社区建设是一项系统工程，涉及到政府部门、市场、居民等不同主体之间的协调。在城中村社区建设中，要对基础设施、社会保障、产业促进、就业引导、环境保护等方面进行全面系统的综合考虑，并进行整体性、长期性、基本性的考量，设计出城中村社区建设的系统方案。城中村社区建设涵盖三个层次：第一，制度层面。任何制度都应随着不同时期国家城镇化发展的战略目标和价值选择的变化而加以调整。目前首先要打破二元经济结构，突破户籍制度和土地制度障碍，通过制度化的赋权，使全体公民享有平等的身份权、财产权、生存权、发展权和福利权。第二，经济层面。在搬迁规划中要维护城中村居民房屋产权的利益，在集体企业产权改革中要保护居民股权的利益等，这些都是城中村社区建设中需要解决的突出问题。第三，文化生活层面。主要是指城中村居民文化素养的提高，生活环境、生活质量、社会组织关系等方面的改善，城中村社区建设需要从过渡阶段抓起，扬“礼俗社会”之长，避“法理社会”之短，发扬农村的情感传统，植入城市的理性优势，培育现代、健康的新型社区。

二是适合国情民情原则。世界上现有的社区建设模式主要可以概括为两类：一类是社区主导、居民参与的自下而上的社区自治的社区发展模式，以美国为代表；一类是政府主导、居民参与的自上而下的政府主导的社区发展模式，主要以新加坡为代表。两种模式都有其客观基础和条件。美国实行社区自治模式，是因为美国实行的是分权制的联邦体制，有发达的非营利组织和广泛的志愿者组织（一半以上公民参与），这些都为美国社区自治奠定了坚实的组织基础和群众基础。新加坡实行政府主导模式，政府大包大揽社区发展的大部分任务，是因为新加坡国富人少，政府有能力包揽社区建设。我国的国情比较特殊，既不同于美国，又不同于新加坡。如果我国在城中村社区建设中也采取大包大揽的方式，不仅会使已在城市社区建设中起主导作用的政府不堪重负，而且城中村居民原有的自治能力和参与意识也将会被削弱。所以，我国要充分考虑具体的国情民情，选择适合自己的模式。

三是借鉴创新原则。城中村是一种从农村向城市演变的过渡体，具有亦城亦乡、亦居亦村的混合特征。建设好我国数量庞大的城中村社区，需要借鉴国外城市化的经验，总结当前城市社区和农村社区建设的经验与不足，创新我国城中村社区建设模式。

我国城市社区是在政府倡导、推动下形成和发展起来的，表现出明显的行政化主导的特点，区街政府部门大包大揽社区事务，政府及其职能部门在社区内设置组织机构，对社区派任务、下指标，而且由于长期实行单位体制，城市社区居民自治程度不高。但是，城市社区具有自身优势，其居民具有较高的文化素养，社区管理有序、服务完善、环境优美、治安良好，社区工作者队伍素质高、结构合理。和城市社区相比，我国农村社区的一大特点是村民与集体的联系十分紧密，村民自治意识强，民主气氛活跃。这是因为农村集体经济发达，集体经济与村民自治密切相关。集体经济为村民自治提供物质支撑；同时，集体经济越发达，越需要通过村民自治扩大村民的政治参与，保证集体经济规范运作，使村民利益得到合理分配。但是，由于农村经济文化相对落后，村民文化水平和民主素养不高、自我管理能力欠缺，村民委员会的工作能力有限。在总结我国城乡社区建设经验与不足的基础上，我们在城中村社区建设中应避免行政化倾向，政府主要应发挥指导作用，通过制定政策调整社区建设的方向，通过出台制度鼓励社区企业经济持续健康发展，为居民做好各项服务，提高城中村居民的文化素质和民主能力，建设高素质的社区工作者队伍。

他山之石，可以攻玉。在城中村社区建设中我们还应借鉴其他国家和地区的经验。日本在农村城市化的过程中增加政府投资，加强基础设施建设；法国政府在城市建设投融资和项目管理中居于主导地位，政府是建设项目的投资主体，如道路、地铁等这类项目完全由政府财政预算投入，如果财政资金不足，则由政府向银行贷款。我国也应在城中村社区建设中加大对基础设施建设的投资，加快其城市化进程。

三、城中村社区建设的路径选择

第一，以户籍管理制度改革为突破口，实现体制一元化。城中村向城市社区转变要求实现体制一元化。我国发展到现阶段，要进一步城市化，必须破除城乡二元体制，实现全民身份无城乡差别，待遇同等化。只有实现制度、政策的城乡无差别化，城中村居民在就业、就医、就学、社会保障和社会管理等方面和城镇居民享受一样的待遇，城中村居民才能在城镇化过程中获得足够的社会认同和自我认同，城镇居民才能认同城中村居民的城市化，二者才能真正融合发展，城市才会和谐，社会才会稳定。2012年2月23日，国务院发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，要求今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不与户口性质挂钩，继续探索建立城乡统一的户口登记制度；对农村人口已落户城镇的，要保证其享有与当地城镇居民同等的权益；逐步实现城乡基本公共服务均等化，使城镇化和新农村建设相互促进、协调发展。由此可见，户籍制度改革迈出了破除城乡二元体制壁垒的坚定一步，接着政府应着手搞好政策对接，使改制后的城中村社区居民在劳动就业、社会保障、义务教育、医疗卫生等方面享受与城市居民同等的待遇，积极推进城中村居民与城市居民的融合。

第二，积极建构政府指导下的社区自治模式。根据我国国情民情，应建构把负责任的政府与有活力的居民自治结合起来的“政府指导下的社区自治模式”，政府在城中村社区建设中应发挥重要的指导作用。政府指导的优点在于能够有效整合各种资源、推动基础设施建设、保障弱势群体的利益等，但政府在指导社区建设中，首先要注意自身的角色定位，政府是战略策划者，应在提供政策支持、统筹规划城中村建设、提供必要的财政支持等方面发挥作用；其次要充分发挥市场的杠杆调节作用，从而有利于保证政府在城中村社区建设过程中处于客观的、中立的、理性的地位来解决、协调建设中遇到的问题。

促进居民自治，提高城中村社区自治水平，一是各级各有关部门要充分尊重宪法和法律赋予居民委员会的基层群众自治组织的性质、地位和权利，凡依法应由居民委员会协助办理的事项，应为居民委员会提供必要的经费和工作条件；凡委托给居民委员会办理的有关服务事项，应实行权随责走、费随事转。〔1〕二是居民委员会必须坚持和发扬事务公开、民主管理的优势，把居民关注和涉及居民利益的办事制度公布于众，保障居民的知情权；完善居民民主选举制度，不断扩大社区居委会选举的覆盖面，把能力强、愿意为居民服务的人选进居委会；完善居民会议制度，居民自治范围内的事项应依程序按大多数居民的意见办理，涉及居民利益的重大决策应及时听取居民的意见，保障居民的参与权；组织居民开展对与其日常生活紧密相关的公共服务工作的监督评价活动，保障居民的监督权。三是进一步推进法制教育，有针对性地建立包括城中村社区普法、专门的法制培训、法律知识讲座等在内的综合性法制教育体系。法制教育要注重对居民和居委会工作人员民主法制意识观念的引导和塑造，引导居民和居委会工作人员树立正确的自我管理、自我服务、自我监督的权利和义务观念。四是大力发展文化教育，居民应树立正确的价值观念，积极主动参加知识教育和职业技能培训，促进自身素养的提高，推动城中村文明积极健康发展。五是加强公民意识教育和公民能力教育，培养居民对公共事务的强烈的责任心和尊重自治制度的公民意识。居民应通过积极主动参与社区事务的实践，提高参与社区各项自治活动的能力、以伦理道德指引自身行为的能力，以及理性思考、实践创新、遵守制度的能力。

第三，改革集体经济产权和发展社区经济，破解利益冲突。城中村集体经济产权制度改革，要注意以下两方面的问题：一是将村集体经济组织改制为股份制企业，政府要重点把握好村民资格认定、清产核资、资产量化、股权设置、股权界定、股权分配等环节，关键要量化股权，充分考虑居民的利益，推动资产变股权，原有农民当股东。居民要在改制中积极行使自己的知情权、监督权和听证权，政府要公布改制方案，公开改制过程。二是改制完成后，要积极促进股份制企业的发展。改制后的股份制企业必须坚持现代企业经营理念，实行所有权与经营权的相对分离，强化企业经营管理，充分考虑产业优势、资源优势、区位优势和人力优势，以企业为支撑，增加居民的就业机会，拓宽居民的收入来源。同时，居民应按照现代企业经营管理理念的要求，树立正确的就业观，从知识结构与水平、工作能力与工作经验、兴趣爱好与职业规划等方面进行科学的自我评估，参加各种文化、职业技能培训，提高自身的文化素养和职业技能水平，主动走出去选择职业，大胆尝试办企创业。〔2〕

我国目前的城市社区建设，侧重点放在了基层管理和居民服务方面，对社区经济发展重视不够。其实，农村村委会自治水平高，有一个重要原因就是村委会有集体经济，国外社区经济也很活跃，目前，我国城市社区尚不具备创办经济实体的充分条件，但城中村在这方面有相对优势：村集体有一定的经济实力，有较为丰富的土地资源，有的城中村在改制前就已经有村办企业或公司，而且居民有着强烈的创业要求。当然，社区经济的发展必须有政府的政策支持和组织支持，对已有的村办企业或公司，要改为股份制公司，实行现代化经营管理。鉴于城中村处于特殊的转制过渡时期，城中村居委会党支部书记兼任公司董事长，居委会主任兼任总经理，这样有利于城中村社区建设的连续和稳定。发展新的社区经济，可先把社区企业发展的重点放在为居民服务的三产服务业，一方面三产服务业在我国的产业结构中处于鼓励发展阶段，是一个较大的经济增长点；另一方面社区服务也是社区建设的重点，本着“政府指导，社区自治”的模式，政府应扶持发展三产服务业，吸引更多的民资进入这一行业。各级政府应当从吸纳剩余劳动力、扶持居民就业、促进社区经济发展的高度，充分重视、鼓励和扶持社区企业的发展。以城中村社区建设为突破口，建立扶持社区企业发展的专门机构，创办指导个人创业的职业培训机构，从制度层面上、组织层面上来扶持、引导社区企业和经济的发展。

第四，促进城中村社区文化融合。实现文化整合和发展，是消除城中村文化冲突的最高境界。城中村社区居民应在社区文化建设中，发扬农村的情感传统，促进社区人际关系的亲密和谐，吸纳城市社区重制度、守规章的理念，把自己培育成情理交融的新型社区人；城市文化也应汲取其他文化的优点，这样才有利于解决城市化进程中的相应问题。文化发展的最大推动力是经济，只有实现了经济结构和发展模式的转变，才能真正实现城中村的完全城市化角色转变。

〔1〕董红琴.城市社区建设中的问题及解决对策〔J〕.中共山西省委党校学报，2011（5）.

〔2〕罗竖元.引导新生代农民工实现“发展型择业”〔J〕.理论探索，2011（1）.

Path Choice of Community Buildingin Urban Villages

DONGHong-qin，WANGRui-juan
（The Party School of Shanxi Provincial Committee of CPC，Taiyuan 030006，China）

Communities in urban villages are the result of urbanization.It is objective requirement for improving our urbanization level and development of harmonious society to build up communities in urban villages.Now there are contradictions on system，model and culture and so on.So we should hold fast to system principle，Chinese characteristic principle and innovative principle to enthusiastically construct communities in urban villages.Reform of Household Register management is a breakthrough for unified system to construct self-governed communities，reform the property right of collective economy，push forward community economy，find solution to interest conflict and promote the integration of cultures in urban villages.

communities in urban villages;contradiction;principle;Path

F293

A

1009-1203（2012）04-0056-04

2012-06-12

山西省哲学社会科学“十二五”规划2011年度课题。

董红琴（1970－），女，山西临猗人，中共山西省委党校文化基础教研部教师。王瑞娟（1963－），女，山西临猗人，中共山西省委党校理论研究室主任，研究员。

责任编辑 梁华林