徐曙光

浅析“十二五”时期济南城市建设的战略转型

徐曙光

“十二五”伊始，国际金融危机不断演变，欧美经济陷入长期衰退的概率大大增加。我国面临复杂的国际经济环境，正承受着经济转型的阵痛。济南同全国全省的形势一样，经济发展步入转型升级的新阶段。济南的城市建设在经历了大投入、大发展、大跨越之后，面对国内外经济形势的复杂变化和自身经济转型的迫切要求，其方向、重点、力度和节奏必须做出相应的调整，推动城市建设模式逐步转型，以期探索出一条与经济社会发展水平相适应、与资源环境相协调的科学发展之路。

济南；城市建设；战略转型

“十一五”时期,济南市按照“拓展城市发展空间、打造现代产业体系”的总体思路,紧紧抓住承办第十一届全运会和第七届园博会的历史机遇,大力实施老城改造与新区建设,城市发展空间大大拓展,城市功能形象显著提升,济南的城市建设迈上了加速发展的轨道。“十二五”伊始,国际金融危机不断演变,欧美经济陷入长期衰退的概率大大增加。我国面临复杂的国际经济环境,正承受着经济转型的阵痛。济南同全国全省的形势一样,经济发展步入转型升级的新阶段。济南的城市建设在经历了大投入、大发展、大跨越之后,面对国内外经济形势的复杂变化和自身经济转型的迫切要求,其方向、重点、力度和节奏必须做出相应的调整,推动城市建设模式逐步转型,以期探索出一条与经济社会发展水平相适应、与资源环境相协调的科学发展之路。

一、“十二五”初期济南城市建设面临的外部环境正悄然地发生着变化

“十二五”时期,面对复杂的国际经济形势和国内转变经济发展方式的迫切需求,国家宏观经济政策将围绕当前日益突出的投资消费关系失衡、收入分配差距较大、科技创新能力不强、产业结构不合理、物价上涨压力加大、资源环境硬约束强化等一系列矛盾展开。济南城市建设作为济南总体发展战略的重要组成部分,必然受到一系列外部环境和内部因素的深刻影响。

(一)经济发展方式转变对城市建设的影响。在包括日本、韩国、德国和台湾在内的战后成功转型的经济体,大体经历了二三十年的高速增长,在人均 GDP达到11000“国际元”时,无一例外地出现了增长速度的“自然回落”。从我国目前经济发展的特征来看,我国很可能已经进入增长速度转化阶段。济南市自2008年国际金融危机以来,经济增长速度由2006年的15.7%,2007年的15.7%,逐渐调整到2008年的13.0%,2009年的 12.2%,2010年的12.7%,2011年预计增长11%左右,经济减速的端倪已经显现。济南是典型的老工业城市,长期以来,交通装备、冶金钢铁、石油化工等传统工业是济南的支柱产业,科技附加值不高,服务业特别是现代服务业不够发达,农业产业化水平不够高,面对日趋激烈的全球性、区域性市场竞争,急需由当前主要依靠资源、环境的巨大消耗为代价的增长方式转变到依靠科技创新和劳动者素质提高为动力的增长轨道上来。在“十二五”经济转型的过程中,必然伴随着部分传统产业的消亡,部分传统产业向中小城市甚至小城镇的加快转移使得部分新兴产业乘势勃兴,一、二、三次产业在城镇体系中的布局将随着经济结构的深入调整趋于合理。城市作为经济活动的载体,基础设施、公共服务设施等公共产品或准公共产品的布局和供给,必须随着产业空间布局的调整而调整,与新的经济结构相适应。

(二)国家宏观政策调整对城市建设的影响。一是宏观货币与财政政策的影响。由于未来全球经济持续低迷的概率加大,我国经济增速可能进一步放缓,通胀压力在短期内难以消除。“十二五”时期的宏观政策将围绕加快转变经济发展方式这条主线,货币政策总体稳健,财政政策趋于积极,信贷与财政的投向将重点满足“三农”、自主创新、战略性新兴产业、民生与社会事业、节能环保等领域的发展需求,对基础设施建设的投资则主要保证续建项目需要。城市建设面临的投融资宏观形势进一步趋紧。二是国家强化对地方投融资监管的影响。自2010年6月国家出台《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发 [2010]19号)以来,财政部、银监会等国家部委先后出台了一系列规范地方融资的指导性意见。随着一系列刚性政策措施的逐步落实,各地城市建设投融资的渠道进一步收窄。另外,随着全国性的地方融资平台贷款还本付息高峰期在“十二五”期间的集中显现,包括济南在内的再融资空间十分有限。三是土地征收与补偿政策调整的影响。2011年1月,国家下发了新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》,与过去《城市房屋拆迁管理条例》相比,新条例体现了对《物权法》的贯彻落实,明确规定“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”并进一步规范了征收程序,取消了行政强拆,强化了对被征收居民利益的保护。不仅增加了拆迁工作的难度,而且增加了征收成本,压缩了土地收益的空间。目前国家正在酝酿修订《土地管理法》和起草《集体土地征收征用条例》,在当前农民集体土地补偿问题引发的“官民”矛盾日益突出、社会各界关于提高农民补偿标准的呼声日益高涨的形势下,保护农民合法权益的内容必将进一步加强,集体土地征收的成本必定进一步上升。在这些宏观政策的共同作用下,城市建设资金来源将日益捉襟见肘,其投融资模式必须做出相应的调整。

(三)房地产调控政策转变对城市建设的影响。国家房地产调控历经十余年的摔打和摸索,终于有了清晰的路线图,房地产回归理性的趋势不可阻挡。预计“十二五”期间,国家房地产调控政策将长期保持目前的政策取向不放松,短期内政策可能有所微调,但总体规范房地产市场发展的趋势不会改变,中长期政策可能会继续保持打击投资投机性需求,增加供给并改善供给结构的政策走势,适时开征房产税或物业税以取代目前的限购政策,调控政策从权宜性调控手段向促进房地产市场健康有序发展的制度性、法规性安排切换。长期以来,济南市城建资金的来源主要包括城市维护税、城市建设配套费、管网配套费、土地出让净收益、公用事业附加及上级财政拨款等。其中城市维护税和公用事业附加税率相对较低,城市建设配套费、管网配套费收缴标准长期未做调整,且均为一次性收取,受固定资产投资的影响非常大,因而城市建设资金的主要来源是土地出让净收益。房地产市场调控对土地出让收益、城市建设配套费收益的影响巨大,在当前房地产调控政策偏紧的形势下,包括我市在内的许多一、二级城市土地流拍现象再次出现,土地出让收益大幅下降。再加上我国土地资源的稀缺性和“世界上最严格的耕地保护制度”,这种“以地生财”,“以土地支撑城市建设”的城市建设投入模式显然是不可持续的。

(四)人民群众日益增长的新期待给城市建设带来的影响。改革开放以来,随着物质生活的日益改善和精神生活的日益丰富,人民群众对物质文化需求也呈现出新特点新变化,这种需求不仅是数量上的增加,更是质量上的提高。“十一五”期间,济南城市居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达到25321元和8903元,年均增长13.3%和13.1%,人民群众追求更高精神文化需求的物质基础已经十分丰厚。在城市建设过程中,人民群众参与城市建设的意识明显增强,对城市建设发展的要求日益提高,已经由传统的为衣、食、住、行提供基本的公共服务转变为对城市特色魅力、文化公共服务、旅游及生态环境等更高层次的期待,为城市的建设发展带来了许多新的挑战。近期,广大网民对PM2.5的高度关注,充分说明了人民群众对改善生存环境的期望十分迫切。济南经过近几年的发展,城市功能、形象有了大幅度提高,但泉城特色不够鲜明、人居环境亟待提升、公共服务能力不足、生态环境没有根本改善等问题依然突出,加快推进城市建设转型、着力提升城市建设品质、深入挖掘城市发展内涵,全力打造具有独特自然风貌、深厚历史文化底蕴、浓郁现代化气息的魅力泉城,是摆在我们面前的一项十分紧迫而又长期的历史任务。

二、“十二五”时期济南城市建设的战略转型与具体路径

“十二五”时期,济南的城市建设必须主动适应经济社会发展的新形势新特点新要求,以科学发展观为指导,以建设宜居宜业的现代化省会城市为目标,以服从和服务于经济发展方式转变为主线,逐步调整城市建设由粗放型向集约型平稳发展,推动城市建设转型升级。

(一)城市建设的模式由外延扩张为主逐步转变到内涵提升上来。“十一五”期间,是济南市城市规模扩张最快的历史时期,主城区建成区面积由2005年的220平方公里增加到2010年的347平方公里,平均每年增加25.4平方公里,距离2020年建成区规划目标410平方公里只有63平方公里。按照建设部《城市用地分类与规划建设用地标准》中人均建设用地标准90-100平方米计算,我市2010年底主城区合理承载人口在347-385万之间,基本与当前我市主城区实际人口规模相适应。但当前我市用地结构不合理的问题比较突出。工业用地比较粗放,单位土地产出率不够高;服务业特别是现代服务业用地不足,发展空间有待拓展;基础设施与公共服务设施用地总量不足,布局不够合理;城市历史文化和自然生态空间日益缩减,城市人文与自然特色保护与传承不足,在一定程度上制约了城市品质的进一步提升。以道路为例,2009年,济南市建成区道路面积占城市建设用地总面积的10.57%,主干路、次干路、支路比例为1:0.41:1.81,按照特大城市建成区道路面积占建设用地总面积16%和主干路、次干路、支路1:1.5:3.5的设计规范,济南市道路总量不足与结构性矛盾并存。“十二五”期间,济南市城市建设的主要矛盾将由过去发展空间不足转变为城市综合服务能力不高和可持续发展能力不强,应把城市建设的重心放到优化用地结构和功能布局、提高空间开发效率、提升自然与人文内涵上来,促进城市功能、魅力的进一步提升。

(二)城市建设的力度和节奏由超前发展逐步转变到与经济社会发展水平相适应上来。过去的5年,济南市同全国各大城市一样,以财政或土地未来收益为担保,向金融机构大举借债,在城市建设规模日益扩大的同时,债务规模也呈现出快速增长的态势。济南市城建债务余额以年均46%的速度增长,比同期生产总值和一般预算财政收入增幅分别高出34.7个和32.9个百分点。按照合理的地方债务风险控制的标准,负债率 (负债余额与当年地区生产总值的比例)、债务率 (债务余额与当年可支配财力的比例)、偿债率 (还本付息额与当年可支配财力的比例)不得超过10%、100%、15%,我市城建债务负担率、债务率、偿债率均逼近风险控制标准。这种不可持续的城市建设投融资模式,不仅蕴含着很大的债务违约风险,而且使再融资变得十分困难。未来5年,济南市步入城建债务还本付息的高峰期,再加上国家偏紧的财政政策与货币政策、从严的房地产调控政策和对地方债务风险管理的进一步强化等宏观调控政策的交叉作用,这种过度透支财力和土地收益进行大规模城市建设的模式难以为继。“十二五”乃至今后更长一个时期,城市建设的力度逐步回归理性,节奏进一步放缓,逐步转变到与经济社会发展相适应的水平上来。

(三)城市建设重点由注重空间拓展和功能完善逐步转变到注重提升城市自然人文内涵上来。“十一五”期间,济南市抓住筹办十一届全运会和京沪高铁济南站建设的重大机遇,累计投入2000亿元,针对济南市长期存在的发展空间不足、基础设施和公共服务设施欠账严重的问题,狠抓以道路交通、泉城特色标志区、商埠区、棚户区建设和改造为主要内容的老城改造和以体育场馆、文化艺术中心、济南西客站、小清河综合整治等为主要内容的新区建设,城市发展空间进一步释放,城市综合服务功能显著提升。针对济南长期存在的形象不佳和人民群众反映强烈脏乱差问题,持续开展了以破损山体整治、违法违章建设整治、河道综合整治、主干道路和城市出入口整治为主要内容的大规模城乡环境综合治理活动,城市管理逐步由粗放型向精细化转变,城市形象面貌显著提升。与此同时,以绕城高速北环线、济菏高速、青银高速、济阳黄河大桥、建邦黄河大桥建设为主要内容的城际交通建设取得重大突破,省城集聚辐射能力进一步增强。在制约省城发展的空间不足、功能不强等主要矛盾基本解决之后,“十二五”时期的城市建设将在完善城市功能的基础上,更加注重提升城市综合竞争力和可持续发展能力上来。而国内外城市发展的经验反复证明,在构成城市综合竞争力的诸要素中,城市经济实力和规模并不是主要指标,而一个城市的自然和人文特色则在城市综合竞争力、尤其在城市可持续发展能力中的地位和作用越来越大。如美国旧金山、法国的戛纳、意大利的威尼斯、瑞士的达沃斯以及我国的西安、杭州、昆明等城市,都以其独具特色的自然与人文特色闻名于世。济南作为著名的泉城和国家历史文化名城,不仅有“家家泉水、户户垂杨”的美誉和“四面荷花三面柳,一城山色半城湖”的独特自然风光,而且素有“齐鲁雄都、海右名城”之称,是龙山文化的发源地,齐鲁文化、泉文化、舜文化、名士文化驰誉中外,有深厚的文化积淀和悠久的历史渊源。在未来的城市建设中,济南应以贯彻落实十七届六中全会为契机,把保护和挖掘济南丰厚的自然和历史文化遗存作为推进文化产业和文化事业加快发展的重要抓手,推动泉城特色文化产业和文化事业蓬勃发展。一方面,以泉水保护为核心,通过规划控制和实施“显山露水”工程,使被忽视和遮盖的自然山水显露出来,打造天下泉城品牌。另一方面,按照修旧如故的原则,对济南4600多年来不同历史时期的历史文化遗迹进行系统挖掘、整理和保护,使城市发展的历史脉络更加清晰,进一步擦亮国家历史文化名城品牌。

(四)城市建设的价值取向由解决当前发展瓶颈为主逐步转变到注重打牢长期发展基础上来。“十一五”时期,济南市的城市建设主要围绕城市发展空间不足、城市功能不强、基础设施欠账大、城乡环境持续恶化、城市形象不佳等城市发展最紧迫、群众反映最突出、社会各界最关注的一系列问题展开的,通过5年来全市上下的共同努力,济南城市功能、形象大大改善。“十二五”时期,济南的城市建设的主要矛盾将实现由解决当前发展瓶颈向能源资源合理开发与利用、生态环境保护、地下空间综合利用、综合防灾减灾设施建设等一系列重大命题合理过渡,打牢城市长远发展基础。针对当前煤炭、石油、水资源日益紧张的趋势,济南必须未雨绸缪,一方面做好节流的文章,加快经济方式转变和倡导有利于提高能源资源使用效率的生活方式,努力减轻经济社会发展对能源资源的消耗。另一方面,必须做好开源的文章,积极实施多元化的能源战略,尤其是大力开发利用可再生能源,做好应对日益紧逼的能源危机的准备。针对日益恶化的生态环境,济南必须进一步加大生态保护与治理的力度,以建设环境友好型社会为目标,加强生态保护和污染防治,控制水土流失,使环境质量得到根本改善,促进人与自然和谐发展。针对人民群众反映强烈的地下空间管理问题,济南市应进一步加强地下空间规划建设管理工作,合理调整人防、地铁、供热、供气、供水、排水、供电、通信等市政公用设施的布局,积极推进数字化管理手段,切实解决当前地下空间利用各自为政、效率不高、管理混乱等突出问题,打牢城市发展基础。针对日益多发频发的自然灾害和城市脆弱的防灾减灾能力,济南市迫切按照“以人为本、平灾结合”的原则,切实加强应对防震、防地质灾害、防气象灾害、防火、防重大危险品、防空以及防恐怖袭击等防灾设施建设,在目前单一灾种防灾系统的基础上,建立健全城市公共安全保障体系和综合防灾减灾体系,切实提高城市防御灾害和应对突发公共事件的能力。

三、“十二五”时期济南推进城市建设必须处理好的几个关系

城市建设是经济社会发展全局中的重要组成部分,也是一项极其复杂的系统工程。济南的城市建设必须妥善处理好与经济发展、社会民生、生态保护、文化传承等其它要素的关系,着眼于提高城市综合竞争力和可持续发展能力,合理把握城市建设的方向和力度,为经济社会更好更快发展提供坚实的基础支撑。

(一)城市建设与工业化进程之间的关系。国内外城市发展的规律证明,工业化是城市发展的根本动力,城市的规模、结构和内涵是工业化不同阶段的发展特征的外在表现。城市建设作为调控城市发展的基本手段之一和提供公共产品、公共服务的重要内容,必须与工业化的阶段性特征相适应。既不能弱化城市规划建设管理职能,任由城市无序蔓延,重复西方发达国家工业化初期城市建设中曾经出现过的无序发展和公共产品严重短缺问题,也不能过于强调城市建设的调控作用,不尊重市场在资源配置中的主体地位,盲目超前规划建设新城,因产业支撑不足形成所谓的“鬼城”或“睡城”。济南在面临经济转型的形势下,城市建设也必须更加尊重经济发展规律,使城市的空间布局和设施配套水平与经济社会发展的需求相适应。“十二五”期间,要在老城改造中,主动推进产业布局调整,逐步压缩落后产业空间,积极推动老城空间“腾笼换业”,逐步拓展新兴产业发展空间和合理布局,激发老城活力。要在新区建设中,积极适应经济发展方式转变新需求,以产业发展为动力,合理筹划高科技产业、战略性新兴产业、现代服务业等朝阳产业布局,妥善把握好城市基础设施和公共服务设施建设的力度和节奏,使产业发展与城市建设相互促进、科学发展。

(二)城市建设与改善民生之间的关系。城市发展的根本目标是为了促进人的全面发展,城市建设的根本目标在于为人的生存和发展提供坚实的物质平台。未来5年,济南在推进城市建设的过程中要始终坚持以人为本,把改善民生放在更加突出的位置上来,把打造宜居宜业的现代化省会城市作为当前城市建设的价值取向,推进城市人居环境持续改善。要把与广大市民工作、居住、出行、文化、休闲、娱乐等生产生活息息相关的基础设施和公共服务设施建设作为重点内容来抓,把更多的城市空间用于保障与改善民生,提高设施配套水平,增加服务总量和种类,提升服务层次和质量,使人民群众享受的公共服务随着经济社会的不断发展而稳步提高。要更加注重改善中低收入阶层的居住条件,逐步加大中小套型、中低价位商品房的供给,扩大保障性住房的覆盖范围,提高保障标准,切实营造人民群众安居乐业的良好条件。特别是在当前人民群众日益追求生活品质的条件下,要在完善城市综合服务功能的基础上,更加注重文化服务设施的建设和生态环境的持续改善。

(三)城市建设与生态保护之间的关系。随着济南经济社会的快速发展和城市规模的快速扩张,城市生态环境形势不容乐观。济南目前所有的城区河道都受到严重污染,虽然经过多年的治理,污染程度有所缓解,但总体水质污染严重的事实并没有实质性改变。2010年,小清河出境断面化学需氧量、氨氮浓度与 2009年相比,分别下降37.4%、37.6%。徒骇河2010年出境断面化学需氧量、氨氮浓度与2009年相比,化学需氧量下降22.9%,氨氮持平。大明湖2010年除总氮外均达到国家地表水环境质量Ⅳ类标准,呈轻度富营养化状态。但其它城区河道水质没有明显改观。这充分说明了当前我市生态环境的现状已经到了影响经济社会发展的程度,迫切需要我们在城市建设过程中把生态治理摆上更加突出的位置。在中心城区,采取加强泉水保护、加大绿化建设、发展循环经济、加大环境整治等措施,提高中心城区生态治理力度。在南部山区,采取退耕还林、荒山绿化、小流域治理、破损山体治理等措施,治理水土流失,提高水资源涵养能力。加强对空气污染、水污染、噪声污染和固体废物污染的防治,着力改善城市生态环境。

(四)城市建设与历史文化传承之间的关系。近百年来国内外城市发展的实践充分证明,独具特色的地域文化是一个城市核心竞争力中最重要的组成要素之一,也是最持久的生命力和竞争力。在“十二五”乃至更长一个历史时期内,文化竞争力必将成为国内外城市竞相发展的重点。那种把保护历史文化遗迹与城市发展对立起来的陈旧观点是极其荒谬的,破坏历史文化遗迹不仅不会促进城市的发展,而且对城市的长远发展造成不可挽回的硬伤。承载着当地不同历史时期历史文化特点的遗迹不仅不会与城市的发展相悖,相反,愈来愈成为一个城市不可复制的宝贵资源,成为经济发展的有力支撑。在历史文化遗迹的保护上,济南在过去的城市建设过程中有过不作为和乱作为的沉痛教训,绝对不能再犯如此低级的错误。要抓紧修改完善历史文化古迹专项规划,按照修旧如故的原则,对城子崖遗址、岳石文化遗址、明府城、商埠区等历史文化遗迹进行合理保护、成片保护,保持历史文化遗迹的原真性、整体性、可续性、永续性,让子孙后代能够体味城市发展的历史脉络。要在新区建设中继承和发扬济南文化特色,让齐鲁文化、泉文化、舜文化、名士文化焕发出时代的光辉,让济南城市建设的机理一脉相传,绝不能让不土不洋、奇形怪状的建筑破坏济南的城市文化形象。

徐曙光，济南市政府研究室(邮政编码250001)

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1672-6359(2012)01-0103-04

(责任编辑 张讯)