李彦明

如何解决国企工程建设领域的突出问题

李彦明

当前，国有企业工程建设中挂靠、分包、转包等现象的存在，已成为影响工程建设质量、扰乱国有企业工程建设正常秩序、产生大量纠纷的重要原因，在社会上产生了不良的影响。因此，挂靠、分包和转包现象泛滥已经成为国有企业工程建设领域中亟待解决的关键问题。下面结合近几年监察工作实践，针对国有企业工程建设领域存在的挂靠、分包和转包等突出问题的治理，谈一些个人观点。

一、挂靠。所谓挂靠，是指单位或个人，在未取得相应资质的前提下，借用符合资质的施工企业的名义承揽施工任务，并向该符合资质施工企业交纳相应“管理费”的行为。

在工程建设领域，挂靠现象可以说是比比皆是。利益驱动是产生挂靠的根本原因。挂靠与被挂靠双方为了各自利益的需求，最终促成了挂靠关系的形成。被挂靠方愿意接受挂靠，这样可以收取管理费；挂靠者更愿意，既能具有合法身份进行经营，又可以在出现问题后不承担责任。挂靠现象的日益泛滥，已成为国有企业工程建设领域的巨大隐患。尽管我国的《建筑法》和《建设工程质量管理条例》对借用资质和他人名义的挂靠行为作出了禁止性的规定，但所涉及的条文规定得很笼统，导致实践中很多挂靠问题无法得到及时解决。

二、分包和违法分包。分包，是指从事工程总承包的单位将所承包的建设工程的一部分依法分包给具有相应资质等级的承包单位的行为。该总承包人并不退出承包关系，其与分包单位完成的工作成果向发包人承担连带责任。

正常的总分包施工经营方式是建设活动自身的客观要求，由于建设工程活动涉及的专业较多，少则几十个，多则几百个，如一个工程项目中有土建、设备安装、供电等，任何一个施工单位都不可能具备如此多的专业和施工经验，总承包单位一般要将专业性强、自己不具备这方面优势的项目分包出去。这一做法既有利于降低成本，规避风险，也有利于保证工程质量，是国际上工程项目管理的一般做法。但是，在工程分包中却总是存在违法分包的问题。总承包单位将建设工程分包给不具备相应资质条件的单位，违反合同约定，或未经建设单位认可，擅自分包工程，甚至有时候会出现分包单位再分包的情况。这种现象势必会给工程质量造成严重的影响。

三、转包。所谓转包，是指承包单位承包建设工程后，不履行合同约定的责任和义务，将其承包的全部建设工程转给他人或者将其承包的全部建设工程肢解以后，以分包的名义分别转给其他单位承包的行为。

转包的主要特点是转包人因为经济利益驱动，通过转包赚取一定的管理费，不对工程进行施工生产和管理。而受转包人的行为则不受承包合同的约束，为了非法盈利，不择手段。

由于转包、违法分包和挂靠容易使不具有相应资质等级的承包者进行工程建设，导致工程质量低下、建设市场混乱。在日常建筑工程监察中，应加大对转包、违法分包和挂靠的查处力度。本人认为应从以下两个方面进行查处。

一是宏观方面要从源头治理，完善制度，维护制度的权威性。

积极创建廉政工程。工程建设领域的突出问题仍然集中在工程招标投标、设备材料采购、设计变更等几个关键环节。尤其是在招投标和工程分包环节中，有少数项目业主规避招标、虚假招标，人为干预和直接介入招投标工作，招标代理机构违反职业准则在招标活动中弄虚作假等问题尤为突出。之所以在工程建设中出现这些问题，除了少数领导干部背离原则、谋取自身利益外，还有利益驱动、制度缺陷、体制弊端、监管不力和一些深层次的原因。所以，倡导工程廉政建设显得尤为重要。对出现以上问题的企业法定代表人和项目负责人，建议其上级主管部门给予党纪、政纪处分。对在转包、违法分包中涉及商业贿赂的，依照有关规定进行严肃处理，构成犯罪的，移送司法机关处理。

进一步健全完善制度，着力提高制度的科学性。总结国有企业治理转包和违法分包问题的成功经验和做法，有针对性地上升为工程管理的制度措施，在本单位予以推广；着力提高制度的先进性，针对一些明显滞后、已不符合当前实际的规章制度进行修订完善；着力维护制度的权威性，加强对关于规范有关制度的学习和宣传教育，抓好经常性的监督检查，增强制度约束力，促进制度落实，加大对违反制度的行为即违规行为的查处力度，做到令行禁止、违者必究，真正使制度成为工程建设参与者共同遵守的行为准则。

二是微观方面，对于施工单位要严格“六查”。

查资质。在检查过程中，首先检查总包企业和分包企业的营业执照、税务登记、资质证书。然后检查总包和分包企业对所承揽工程是否符合资质等级，是否超等级承揽工程。总包企业是否进行分包应在承包合同中明确，使用的分包单位要征得建设单位的认可。

查合同。在日常工程建设监察中，应加强对施工总、分包合同的检查，对分包合同的检查应注意分包范围是否涉及主体结构；采用的劳务分包方式是否为包工包料；承包价款与分包价款比例是否合理；分包方式与分包价款是否相符；分包企业是否将分包的工程再整体分包出去等。

查人员。施工单位中标以后，应对所承揽的工程项目派驻项目管理负责人，根据工程规模来确定派驻管理人员的数量，并检查项目管理人员持证上岗情况及在岗情况。如果施工企业更换项目经理、工长、质检员、安全员、材料员、预算员等项目管理人员，换上的是否为承包企业的自有职工，如果中途更换管理人员，也要征得建设单位的认可，并办理相应的变更手续。

查材料。对涉及工程主体结构的建筑材料是否由承包方自行采购，是否有购销合同；承包方自行采购的建筑材料的收发凭证是否完整；施工现场材料管理账目是否与实际相符。

查设备。施工现场大型机具的所有权、使用权是否属于承包企业；租赁的大型机具承租方是否为承包企业。

查现场。检查施工现场是否有承包企业自行完成的完整的施工组织设计；是否有完整的施工日志、安全交底、技术交底；对已完成部分质检员是否有完整的质量评定资料；是否有安全员记录的完整的安全检查资料。

从当前的情况看，挂靠、转包和违法分包等问题具有一定的普遍性，同时具有较强的隐蔽性。因此，必须把宏观和微观两方面工作结合起来，本着以宏观工作为核心、微观工作为手段的思想去开展工作。相关部门要形成合力，共同抵制这些不良现象，进一步规范国有企业建筑市场各方主体的责任和义务，促进竞争有序的国有企业建筑市场的形成，把国有企业建设工程质量、造价、工期、安全提高到一个新水平。

（作者单位：阳煤集团开元公司）