中国劳动关系学院公共管理系副教授 博士 刘泰洪

劳资冲突治理地方政府何为

中国劳动关系学院公共管理系副教授 博士 刘泰洪

劳动关系是一种基本的社会经济关系，资本与劳动的合作共赢是社会和谐发展的前提。改革开放后，随着市场化改革的推进，我国劳动关系发生了深刻变化，劳方与资方的不同利益诉求得以彰显，由此引起的劳资冲突也日益显现。劳资关系的和谐稳定是社会和谐发展的基础，劳资纠纷和冲突则对社会良好秩序的构建形成挑战。面对当前中国劳动争议大幅攀升的事实，探寻劳资矛盾化解的有效治理机制，已成为当前经济发展与社会稳定的重大考量。

一、经济转轨引发劳资冲突

合作与冲突是劳动关系的基本形式。在计划经济时期中国政府掌控着一切资源，成为工作机会唯一的创造者和提供者，也承担了为工人生老病死提供基本保障的道义职责。此时，在国家和工人之间，实际上是存在着一个隐性的契约合同。按照这一契约，工人接受这种政治制度，作为交换，国家提供终身职业、社会保障、医疗保障和大体平均的工资。劳动关系表现为工人隶属于企业，企业隶属于政府“三位一体”的依附关系。在该框架内虽然社会生产效率总体低下，但劳动者所享受到的社会福利和服务则视为社会主义优越性的体现，国有企业与工人的关系不是对立关系，劳动过程中的劳资纠纷及冲突自然较少。

改革开放后，家长式管理的劳动制度逐渐解体，政府从劳动关系的微观管理中隐退，企业获得了经营自主权，劳动者也在就业领域获得了更多的自主权，多元化的就业格局已基本形成，特别是民营企业和外资企业的出现，改变了工人在企业中的地位。同时，市场体制下不同经济主体的利益诉求得到承认，工业化进程中的资本短缺使资本权益获得了极大伸张。凡此种种，使工人在社会中的政治地位和社会地位受到巨大冲击，他们的身份认同也由国家的主人重新回归至受资本雇佣的劳动力这一市场经济的原点。所有的工人，不论他们是在国有企业、集体企业、私有企业还是外资企业，都不得不受制并屈从于资本。资本的短缺增加了其讨价还价的优势，企业管理者由此也变得不受节制而且经常专横跋扈，工人作为雇佣劳动者与资方以及企业管理者的矛盾逐步外显。企业员工工资福利、国有企业裁员增效、私营企业薪资待遇等因素引发的劳资纠纷和劳资冲突日趋增多。特别是近几年，劳资冲突更呈现出“高位运行”的趋势。据人力资源和社会保障部统计，近年来各地劳动争议仲裁机构受理劳动争议案件数量从2005年的31.4万件，攀升至2008年的69万件，翻了一倍还多。最高人民法院给出的数据则是，各级法院在2008年受理的劳动争议案件达28万余件，同比上升93.93%。2009上半年受理近17万件，同比又增30%。可见，由劳资矛盾所引发的争议纠纷日趋攀升已是不容回避的事实，由此也引发了对当下劳资冲突化解机制的讨论。

二、劳资冲突中的地方政府角色解读

劳动关系是劳资双方在劳动过程中形成的权利和义务关系，它在本质上体现为劳资双方之间的力量对比和利益分配关系。在市场条件下，经济主体的利益诉求得到承认。作为不同的利益主体，劳方和资方都具有自己的利益偏好和目标函数，它们既有一致性的一面，也有对抗性的一面。一致性体现为劳资双方利益的实现都取决于劳动力与生产资料的有效结合，离开了此点劳资双方的利益都将不复存在，它表明了劳资合作的必要性。对抗性表现为资方追求利润最大化，为了获取足够多的利润，资方必须降低成本，包括劳动成本；而劳方追求工资福利最大化，两者此长彼消，对抗性表明了劳资冲突的可能性。如果劳资关系的利益对比失衡或协调机制阻塞，就会引发劳资纠纷和矛盾，严重的就演变为劳资冲突。

就我国劳资冲突而言，既有劳动和资本对抗性依附的共有特性，也有转型期政府治理的制度困境和利益逻辑。实际上，中国改革开放的一个重要特征，就是激励各级地方政府积极投身于经济发展之中。这既激发了地方政府“八仙过海，各显神通”发展当地经济的积极性，也赋予地方政府前所未有的恣意行政空间。在目前政府行政管理体制下，各级工会被纳入政府行政建制序列，工会更多的成为地方政府实现其发展目标的一个工具。在这种现实背景下，劳资冲突就不能被视为一个孤立的社会现象，而是内生于当地政府治理的制度环境中，地方政府的作用及其行为方式构成了劳资冲突的外部环境。

改革开放30多年来中国经济迅猛发展，但这种经济迅猛发展的根源，在某种程度上也是中国劳资冲突发生的根源。因为劳动关系的合作或对抗除取决于劳资双方当事人外，第三方——政府政策倾向和影响也至关重要的。自20世纪80年代的行政分权和财政分权改革以来，地方政府政策偏好更多是关注辖区经济增长和财政利益，忽视劳工权益的保护。究其原因，有地方劳动保障监察部门的物力、人力投入不足而导致的职能弱化和无法作为，更多的则是来自地方政府在既定“制度共识”下的理性选择。在现有的制度安排下，官员个人职位升迁主要取决于以经济增长为目标的政绩产出，为了职位晋升，地方政府热衷于经济发展带来的政绩效应；同时，分税制改革后地方支出压力也迫使政府关注辖区纳税规模的大小，而忽视对企业纳税人的合法监管。因此，地方政府在平衡劳资利益时，现实利益驱动下的“理性选择”使他们往往会倾向于资方，反对支离破碎和毫无防备能力的劳动者。显然，地方政府这种“负干预”行为激化了劳资冲突。

特别是在资本“用脚投票”流动性压力下，很多地方政府为了寻求经济发展，争相提供税收优惠、政策倾斜，甚至弱化政府对劳工利益的基本保护，传递出一种欢迎资本剥削的信号，自然导致地方政府对资本要求的屈服。其中，较为普遍的做法是很多地方政府在招商引资大战专注于“抢凳子”游戏，通过廉价劳力、廉价资源、廉价环境等争得了“先机”。因为在目前政府行政体制格局下，地方政府的行政权力巨大且所受的监督和约束有限，在招商引资等经济发展方式的诱导下，政府官员和企业家往往形成联姻，结成非正式联合体，为使用廉价劳动力大开绿灯。由此产生双重结果：一是地方政府通过招商引资竞赛中的资本扩张，获取了地方经济的一般正效应：GDP增长、就业增加、政府财政受益、低端技术与经营管理外溢。但另一方面，也经受了资本扩张所带来的一般负效应：为大众服务的职能削弱、职工的合法权益遭受挤压。同时，由于政府掌握极大与过多资源，驱使资本不遗余力向政府渗透，某些政府部门尤其是某些地方政府在被逐渐腐蚀而丧失独立性的同时，劳工的利益也在迅速流失并遭受严重侵蚀。

因此，在某种意义上，职工权益弱化与劳工权益受损，不能简单的归结为资本对劳动的剥削，也不能简单视为外来资本对本国劳动力的剥削，个别地方政府在其背后的强力推动是问题的关键。因为当地方政府为了争取外来投资与资本结成联盟时，劳动法规便在企业与地方政府的“共谋”下被不同程度的违法或绕开。在没有劳动法规规范的情况下，资本的利润最大化的逻辑会使企业把工资压低至市场机制所能允许的最低限度，并把工作时间提高到劳动者所能承受的最大限度。

在劳资博弈过程中，劳动者的这种利益受损积聚到一定限度，超过一定的临界点，必然会引发劳资纠纷和冲突。而劳资冲突发生后，众多调查报告表明，利益受损职工的抗争也经常遭到政府与资本联合的压制与打击。这些都凸显了政府在劳资冲突中的角色定位。显然，政府的倾向和影响在劳资冲突中是至关重要的。

三、构建劳资冲突化解的地方政府治理机制

正如今天中国的经济增长不能仅仅从企业发展去寻找原因，同样今天中国的劳资冲突化解也不能仅仅局限于资本和劳动的二元分析框架。改革开放以来，地方政府扮演了中国经济重要推动者的角色，在某种程度上，地方政府也成为劳资冲突的重要根源，今天中国劳资冲突的化解也需要从政府治理的视角来寻求问题的答案。在此，我们不是否认工会在劳资冲突治理中的重要作用。但在工会隶属于政府的行政建制格局下，政府的目标函数往往决定了工会在劳资关系调解中的作用空间和偏好选择。今天从中央、省、市到区县“总工会”都是各级国家建制中一个相应的行政部门，分布被赋予省、厅、县、科等不同的行政级别，工会干部由政府任命。在这种现实背景下，单凭工会来化解劳资冲突是正确地提出了问题，却片面地给出了答案。与其苛求工会去化解当前的劳资纠纷，还不如直接从地方政府本身寻求答案更为直接。换言之，需要寻求一套以地方政府为主体的综合治理模式，构建政府主导的利益聚合和冲突转移的矛盾化解机制。

1.以科学发展为核心，建立综合性政绩考核机制

在以经济增长为核心的政绩考核模式下，地方政府关注物化的经济增长，往往自觉或者不自觉地选择非均衡发展战略。这种战略是以牺牲就业、职工权益等民生领域的发展作为代价，或者说是让职工合法权益为经济让路。政府的社会管理功能由此被追求经济增长的政绩任务所挤压，致使政府对职工合理诉求的疏离。这在一定程度上会导致社会不公泛滥、劳动关系稳定度下降、劳资矛盾突出，甚至形成严重劳资冲突问题。为此，劳资冲突的有效化解，应建立科学的综合性的政绩考核机制，多角度、多方位、多层面考核地方政府的政绩。不仅要关注经济增长指标，更要关注社会发展指标，强化政府官员对职工权益的保护；同时完善官员的外部考核，真正的政绩一定要经得起群众和实践的检验，应积极倡导公众和其他社会组织参与政绩的考核，坚持人民群众的最终评价权，提高地方政府的社会责任感。

2.以和谐劳动关系为宗旨，构建政府宏观监管机制

经济效率不应该是政府的唯一目标，政企分离也并不意味着政府保护劳动者责任的免除，市场化过程中政府必须纠正市场偏差、维护社会公正。劳动关系分析模型，如邓洛普模型、克雷格模型都将政府视为协调劳资关系的重要一方。地方政府要认识到构建和谐劳动关系是社会稳定的内在要求和重要基础，劳资冲突的化解离不开政府的有效监管。为此要明确国家或政府在利益均衡机制中的角色，发挥好协调作用。当然，强调政府监管不是让政府直接插手企业的微观劳资关系，而是指宏观层面的劳动监察和立法保护。具体说，一是政府要发挥劳动关系运行规则制定者的作用，制定劳动关系调整的基本框架、各项制度和准入标准，制定和完善相关的法律、法规，对劳动者的合法权益做出明确规定，并采取措施予以贯彻落实。二是要发挥劳动争议裁判者的作用，在劳动关系矛盾调解和裁决中恪守中立的立场，当劳资双方的自我协调不能实现时，要及时进行干预，支持合理诉求。三是按照“工作更体面、生活有尊严”的要求，着力加强企业安全生产，建立公平合理的薪资分配机制，切实解决企业欠薪问题。

3.以劳动者权益保障为目标，完善利益诉求表达机制

和谐劳动关系并不是没有矛盾和冲突，而是使矛盾和冲突有一个正常的化解渠道。从历史的视野看，在劳资博弈过程中，工人更乐于合作而不是冲突。只有当工人的利益表达受阻，合理诉求不能得到有效表达时，才会采取过激行为表达其内心诉求，而这些行为取向的偏差达到一定程度就会导致劳资纠纷和冲突。化解劳资矛盾并不复杂，重要的是给群体诉求一个制度表达的疏导机制。首先应健全规范的劳资协商和对话机制，引导劳资双方以理性、合法的形式表达自己的利益诉求。其次，政府应当为劳动者提供利益诉求表达的制度性平台，使劳动者的利益诉求能够通过正当的、规范的渠道进入公共决策过程中，供决策者参考和借鉴。再次，强化企业民主管理，推动劳动关系双方互信合作，通过职代会、劳资恳谈会、民主议事会等形式，保障劳动者的知情权、参与权、表达权、监督权，维护劳动者政治权益。

4.以社会公正为导向，建立必要的利益协调和补偿机制

实现社会公正、公平与正义，是构建和谐社会的治本措施。我国正在经历一场巨大的社会转型，目前劳资冲突多发，也源于转型中利益格局的重构与博弈。为此，政府应该建立必要的利益协调和补偿机制，为利益受损的个人或群体提供一定的补偿，控制贫富差距，解决社会的各种利益矛盾，提高社会公平的程度，促进社会的稳定和发展。首先，要取消或降低行业、阶层、地区的进出门槛，取消垄断保护，消除行业之间的收入差距。其次，要完善与强化税法体系，调节高收入，扶持帮助低收入者，深入研究二次分配的策略。再次，要建立完善一套与社会主义市场经济相适应的社会保障制度，对社会弱势群体给予必要的利益补偿，尤其要做好养老保险、失业保险、医疗保险以及社会福利和社会救济工作。当然，利益补偿并非是无条件的、无限的，它应该与经济发展的水平基本保持一致，与个人的劳动贡献、交纳金额等基本协调。否则，补偿过度，会产生新的不平，重蹈平均主义的覆辙。总之，利益协调和补偿机制要以维护最广大人民群众的利益、促进社会公正为目的，进而增进人的平等，缓解利益矛盾，保持社会稳定，实现社会和谐。

5.以地方和谐稳定为职责，构建冲突的预警与化解机制

绝大多数劳资冲突都经历了利益表达受阻——不满情绪扩散并升级——矛盾激化——事件爆发的发展演变过程。目前，在刚性维稳政治压力下，不少政府官员在面对和处理劳资矛盾时，总是倾向于“瞒”、“捂”、“包”，往往丧失将矛盾化解在萌芽阶段的最佳时机。为此，建立健全劳动关系预警和化解机制，把矛盾化解在基层、消除在萌芽状态，就显得尤为重要。首先，建立矛盾排查机制。由劳动与社会保障、工商、安全生产、民政、工会等行政管理部门与公安部门组成联席会议，加强对劳动关系的网络化监察，定期对各类企业中的不稳定因素进行分类排查，改变预防靠劳动保障部门、现场处置靠公安部门“单打一”的状况。其次，建立研判评估机制。对排查出来的各类隐患，按照冲突管理工作机制的要求，对发展趋势、对象规模、诉求性质等情况进行分析和风险评估，综合辨别权衡后确定是否列为专案管理范围。再次，建立冲突化解机制。列入专案管理的冲突隐患，经过排查、研判、风险评估后，由政府主要领导牵头，协调有关职能部门进行分类化解，最大程度的降低劳资冲突事件的风险和治理成本。