政府投资项目管理的全面造价控制探析

2012-07-24余焕娟李志成

四川建筑 2012年3期

余焕娟，李志成

(1.重庆国投咨询集团渝咨造价公司，重庆400015;2.重庆机场集团公司扩建指挥部，重庆401120)

随着我国经济的快速发展，政府财力不断增强，政府投资的力度也在不断地加大。政府投资若管理到位不仅可扩大内需拉动和繁荣地方经济的发展，而且可提高人们的生活质量，促进我国投资市场的规范管理。因此，如何提高政府投资项目的造价控制能力，发挥项目管理效益是当前需要解决的问题。

1 政府投资项目的基本特点

政府投资项目除具有一般工程项目的共同特征外，如项目单件性或一次性、目标的明确性、活动的整体性、组织的临时性和开放性、开发与实施的渐进性等，同时还具备自身的个性特点:

(1)政府投资项目大多数集中在为社会发展服务，非盈利的公益性项目;

(2)重特大型政府投资项目的资金数量巨大，工期紧张，影响范围广泛，投资风险更大;

(3)政府投资项目管理程序比较严格。包括立项审批、政府采购、项目评审及项目管理等制度;

(4)政府投资项目关系到国计民生而更容易受到社会各界舆论的关注。

2 政府投资项目的全面造价控制管理

2.1 建设项目的阶段划分及造价内容(见图1)

图1 建设项目的阶段划分及造价内容

从上图中可以看出:建设项目按其形成全过程可划分为立项、设计、招投标、合同实施和竣工验收等五个阶段，且每个阶段又是由一系列的具体活动构成其造价内容的，如立项包括项目建议书、预可研或可研报告，形成投资估算，设计阶段有初步设计、技术设计和施工图设计之分，相应形成设计概算、修整概算和施工图预算，不同阶段的造价控制各有侧重，它们之间的关系是既独立又相互制约。

2.2 政府投资项目全面造价控制理念

全面造价管理(Total Cost Management－TCM)是美国学者R.E.W estney先生于1991年提出来的，是指通过有效地利用专业知识和专门技术去计划和控制资源、造价、利润和风险。简单地说，全面造价管理是一种管理各种企业、工作、设施、项目产品或服务的全生命周期造价的系统方法。按照全面造价管理的思想，工程造价管理工作涉及到项目的全过程，涉及到与工程建设有关的各个要素，涉及到业主、承包商、监理方的利益，涉及到业主、承包商、设计单位、咨询单位之间的关系，还涉及到项目的风险防范，需要对工程造价的全方位、全过程、全要素进行系统的计划与控制。因此，政府投资项目全面造价管理应包括全过程、全要素、全风险和全团队等四个方面的造价管理内容，通常将工程项目全过程造价管理作为首要和最基本的管理手段。

2.2.1 全过程的项目造价管理

建设项目从规划和预可研开始到竣工验收运营为止，一般要经过数年甚至更长的时间。不同阶段的造价都是由各项具体的活动而形成的。首先从对每项具体活动的造价管理入手，通过对各项具体活动造价的科学管理，实现对于建设项目各个阶段造价的管理;然后通过对各个阶段造价管理，实现对于整个建设项目全过程的造价管理。

2.2.2 全要素的项目造价管理

在工程项目建设的全过程中，影响造价的因素主要有工期、质量和造价本身，简称造价三要素。它们之间的关系是辩证统一关系，即在保证工程质量和工期的同时，要保证造价控制在预期目标内。最理想目标是同时达到最短工期、最低造价和最高质量。要实现对于建设项目的全要素管理，就是要分析和预测各要素的变动与发展趋势，以及控制这些要素的变动。

2.2.3 全风险的项目造价管理

工程项目的实现过程是在许多风险的不确定性外部环境和条件下进行的。即项目造价具有确定性、风险性和完全不确定性等造价成分，并贯穿于建设项目实施的全过程，只有到项目完成时，才会最终形成一个完全确定的工程造价，因此，对工程项目的全面造价管理必须从全面管理确定性造价、风险性造价和完全不确定性造价的角度进行控制。全风险项目造价管理包括三个方面的工作内容:一是分析、识别和确定风险事件和风险性造价;二是控制风险事件的发生与发展;其三是直接控制全风险造价。

2.2.4 全团队的项目造价管理

在工程项目实施过程中会涉及到不同的利益主体，诸如项目业主、承包商、监理及设计单位等，一方面为实现同一个建设项目而共同合作，另一方面依据分工去完成建设项目的不同任务，获取各自的利益。要实现建设项目全团队的造价管理，需要进行两个方面的工作，一是要建立团队成员之间新型合作伙伴关系;二是要在造价管理上兼顾各方的利益，协调各方的行动，消除各方之间的冲突，实现各方之间的信息沟通，以达到共赢的目的。

3 政府投资项目的管理现状及造价影响因素分析

总体而言，我国政府投资项目发挥的作用明显，取得的成绩骄人。政府投资项目领域也存在着一些不容忽视的问题:如投资决策论证不足，前期调研不够;不按基本建设程序办事，仓促上马形成“三边”工程;设计保险系数偏大，随意提高规模标准而增加造价;设计漏项过多，导致设计变更频发;概算编制过于粗放，高估冒算情况严重;投资效益较差，损失浪费突出等等，不仅直接影响了项目的经济效益，而且不同程度地影响到政府有关部门的形象和威信，需要引起足够的警觉和高度重视。

3.1 法定程序和手续不齐全，造成部分项目投资失误

政府投资项目绝大多数属于“面子工程”、“献礼工程”，其决策方式还是领导说了算。前期阶段缺乏全面、科学的论证，即使有可行性研究报告也是流于形式，没有办理规划、建管、施工、消防和环保手续就匆忙开工，项目超计划现象时有发生，甚至造成重复建设、选址失误或项目建成后不能正常运营等严重后果，造成部分项目投资计划失控。如重庆市政府花费巨资修建的快速公交一号线工程(BRT01)，2009年12月投入运营以来，专用车道利用率低，其余车道拥堵不堪，成为车祸高发之路，老百姓怨声载道。2012年4月不得不对其6.3 km的示范段进行优化改造，拆除或用天桥连接，或用地下通道牵引的5座路中站及隔离护栏，调整为路边式车港，经济损失还得纳税人买单。

3.2 招投标制度落实不到位，“三超”现象比较为严重

政府投资的部分项目存在不公开招标或以其他方式规避招标现象，施工图未完成或未经审查就以所谓的“工作图”、“招标图”作为招标依据，招标范围仅限于主体工程，配套的附属设施直接发包或违法指定分包，招标文件编制粗糙，内容不完整，漏项多算，特别是一些关键设备选型参数不明确，暂定价材料较多，签订的合同违背招标文件的实质内容，批少多建，擅自扩大规模，提高标准，最终结果是项目投资大幅度增加，概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”问题突出，造成极大的资金浪费。

3.3 设计深度不够，致使工程变更及现场签证量大增

由于基础资料不全、工程地质条件与设计不符、设计人员工作不够细致等原因，致使部分政府投资项目设计深度不够，造成工程多次返工或怠工，部分项目甚至在土地权籍未交付，施工图设计尚未完成的情况下就已开工，形成边征地、边勘测、边设计、边施工的“四边”工程，致使建设过程中设计变更和签证频繁、投资增加，相应也增大了项目管理难度。

3.4 项目管理手段落后，难以控制建设标准和投资规模

现行投资管理体制下的项目管理模式是由使用单位提出项目建议书，经政府有关部门批准后给予立项，由使用单位组建基建班子，再经可行性研究报告审批，政府安排资金即可上马。弊端在于建设和使用单位合二为一，建设单位同时作为项目建成后的受益人，缺乏控制投资的内在动力机制，往往从自身利益出发，在施工过程中擅自变更规模、设计标准等内容，造成超支和浪费等现象;另一方面，由于大部分的基建班子都是由建设单位临时组建，通常缺乏应有的建筑技术和工程造价等方面的相关知识，往往不清楚投资规律和基本建设程序，不能掌握并运用先进的工程造价控制方法。因此，难免出现各种管理不善的现象，容易造成财政资金的损失和浪费。

3.5 跟踪审查不力，未能发挥造价咨询等中介作用

大型重点项目一般会引入工程造价、监理等中介机构，帮助项目业主把好投资控制关。一方面中介从业人员素质参差不齐，招标价编制中错算、漏算现象频发，对一些图纸中的规格、型号及质量等级已经明确，没有必要采用暂定价的材料、设备，导致施工过程中需要重新定价的材料、设备过多，这不仅造成投资失控，而且增加了工程结算的难度;另一方面在监管未能真正到位的情况下，工程监理、造价咨询等中介机构极易被某些人所利用，故意钻法律和制度的空子，甚至违规操作，弄虚作假。

4 改进政府投资项目造价管理的措施

为保证政府投资项目优质高效地运行，针对项目管理中所出现的问题，有必要采取下列改进措施。

4.1 遵从项目科学发展规律，规范政府投资决策机制

政府投资项目决策阶段的投资估算对建设项目全过程造价控制具有总揽全局的决定性影响，投资可行性研究及投资决策是否科学是项目建设成功与否的关键。这就要求项目决策前必须聘请符合资质要求且信誉好的工程咨询机构，对项目建设的必要性、可行性以及建设规模等从技术、经济、社会、环境等方面加以全面、系统地分析论证，对一些重大投资建设项目经专家评估后，应向全社会进行公示，并广泛听取各方意见和建议，做到严谨决策、科学决断。

4.2 以项目前期造价控制为重点，提高政府投资管理水平

4.2.1 加强对设计文件的审核工作

项目投资的造价控制关键在于设计阶段，一般设计费用仅占项目全寿命周期总投资的1%～5%，但对造价的影响程度达75%以上。为此，政府投资项目首先要进行设计或方案招标，运用价值工程分析计算、评判各项技术经济指标是否合理，从而确定项目的投资规模;其次要严格实行限额设计和优化设计，以批准的投资估算控制初步设计、初设概算控制施工图设计;三是要推行设计监理，以提高工程设计质量，减少设计变更，避免设计中可能存在的缺陷和失误;四是对采用特殊材料和工艺的项目实行设计－施工总承包制，防止由于设计单位缺乏实践经验，设计出的图纸不能满足施工要求，以致造成图纸大量更改，使招标失去意义，投资失控;五是引入设计奖罚制度，在设计合同中应明确规定，当设计变更费用控制在一定比例内时给予设计单位一定数额的奖励，当设计变更费用超过一定比例时给予设计单位一定数额的处罚，在确保施工图纸的设计深度和精度的前提下施工，减少现场管理协调的难度，节约工程投资。

4.2.2 采用公开招标方式择优选定承包商

政府投资项目具有示范性作用，除法律规定的特殊情况外，所有项目(包括造价咨询、工程监理和招投标代理机构等业务)都应采用公开招标方式，杜绝“暗箱操作”。其作用在于:一是信息完全公开透明，可以最大限度选择信誉好、技术能力强的队伍;二是可以防止领导干部明目张胆干预、插手项目，避免出现虚假招标、规避招标、明招暗定现象;三是招投标的法律规范程序，强化社会监督，为预防腐败筑起防火墙。在招投标管理中，造价管理人员应根据现行规范、定额和取费标准、施工图纸、现场因素、工期等编制标底，并控制在概算或预算内。

4.2.3 施工合同签订时，要尽量减少暂定价项目

在施工合同的谈判和签订过程中，一方面要明确双方的责任、权利、义务，不能因为时间过近、准备不足而在合同条款中造成疏忽与漏洞，为后期施工留下隐患。另一方面要合理确定工期、质量及控制成本，对材料设备价格适当考虑物价波动因素，按当期市场价纳入工程造价，尽量少留口子，鼓励承包商以科技创新手段节约用量，参与市场价格竞争，避免纠纷和风险。

4.3 建立项目造价责任制，强化实施阶段的造价控制

项目实施阶段是把设计变成具有使用价值的实体过程，即为项目造价提供原始依据的过程，应当建立项目造价控制责任制度，由造价咨询单位的专业人员对所受托的项目造价控制负责。

4.3.1 严把设计变更和现场签证关，杜绝不负责任的设计变更和先施工后变更的现象

政府投资项目在施工过程中随时会出现与设计不一致的情况，要尽早做好各种应急处理预案，加强工程变更的可行性研究和评审工作，对重大设计变更要建立分级审批和先报批后实施的制度，尽量减少变更费用;对现场签证需采取慎重态度，签证内容要全面、详细、准确，并注明变更依据、增减工程量以及施工工艺和流程，避免定性化和含糊不清的签证。

4.3.2 做好现场测量计量工作，建立工程款集中支付制

政府投资项目一般采用工程量清单报价，现场实际完成工程量的测量计量工作十分重要，对现场隐蔽验收、试验检测等要求多部门派员参加验证，只有手续完备、签证资料报批规范，达到质量合格标准的才予计量。同时建立起工程款的集中支付机制，即由政府财政部门根据按相关规定审定后的金额和比例以及建设单位或代建单位的签认，直接拨付给施工或监理等单位，既可避免资金流失或被用做他途的事件发生，保证政府投资项目资金全额、足额到位，又可防止工程款超付现象，便于及时发现和处理项目建设过程中盲目扩大规模、增大投资的违法事件，真正起到控制投资的作用。

4.3.3 大宗材料设备实行集中招标采购配送制度

政府投资项目施工过程的材料设备所占造价比例较大，主要有甲供、甲招乙供和乙供等三种供货方式，各有优劣。为缓解政府资金压力，合理降低工程造价，可对政府投资相关项目的材料和设备实行集中招标采购:一是发挥主渠道作用，利用批量优势，减少中间环节的成本浪费;二是通过政府采购购买设备，根据材料指定价格、指定供货商，与施工单位签订供货协议，最大限度地降低造价，防止施工单位以次充好，偷梁换柱，提高工程项目的综合投资效益;三是协调各单位、各专业合理安排进度，减少材料设备储备时间，提高资源优化配置，降低成本。

4.4 及时办理竣工决算，降低项目融资成本

当项目竣工验收之后，工程款结算成为全过程造价控制的最后一道防线，如有疏忽，就会前功尽弃，相应增加费用成本，其中变更索赔则是结算的关键所在，必须实事求是地认真核定实际完成的工程量，包括对设计变更、现场签证等证明文件的合理合法性、真实准确性进行细致的核查和认定。同时还应按照合同规定的质量、工期等要求进行合理的反索赔，使工程造价结算更加符合实际。

4.5 积极推行项目代建制，提高政府投资效益

项目代建制是与市场经济最为吻合的新型工程管理模式，与传统的自建制比较，在项目管理过程中能够发挥独特的作用，优势十分明显:一是项目决策更加科学合理;二是项目管理水平和工作效率大幅提高;三是项目的控制目标得到真正落实;四是竞争制发挥作用充分;五是有效遏制腐败;六是政府对项目的监管更加规范有力.

4.6 建立项目后评价制度，实行动态跟踪监督管理

政府投资项目管理过程复杂，涉及到的部门众多，花费的人力、财力、物力大，需要发挥中介咨询机构的专业作用，实行项目全过程跟踪管理、动态监督，切实做到工程投资事前控制、事中审核、事后监察。同时建立投资项目后评价制度，对已竣工的政府投融资项目进行经济效益和社会效益评价，进一步提高政府资金的使用效益，从而促进政府投融资项目的廉洁高效。