温 军，文晓斐

(西南交通大学，四川成都610031)

近10年来，我国城市建设发生了翻天覆地的变化，城市面貌日新月异。随着国家对城市建设用地控制越来越严格，城市开发建设也逐步由单一的新区扩张向新扩旧改(旧城改造)的方向发展。很多城市在20世纪90年代都已完成当时城区的(现在可称之为旧城)控制性详细规划(以下简称控规)工作，但是伴随城市的发展，原有的控规不能满足当前社会需求，迫切需要开展控制性详细规划更新(以下简称控规更新)工作。而怎样才能有质量的完成此项工作呢?引入公众参与将是一个很好的方法。

1 当前城市建设中存在的问题

随着我国城市建设不断加速、城市化率的不断提高，截至2010年，我国平均城市化水平达到47.5%。城市快速发展的同时，城市建设中的问题也不断突显，而且呈加速趋势。不管那个城市，只要留心一下当地的新闻、报纸，你都可以发现很多城市问题，这其中公共服务设施配套不足、交通拥堵、城市污染及环境承载力下降、城市拆迁和住房建设问题是最主要的。

1.1 城市公共服务设施配套不足

很热门的一个问题是“幼儿园排队”。很多城市都相继报道了家长们为能够让小朋友读上幼儿园提前一年多就开始到幼儿园排队的消息。随后，从中央到地方都陆续出台了幼儿园建设计划。这样的问题其实早就在原有的规划中埋下了伏笔。在以前的规划中，很多城市都是按照多层和小高层住宅进行规划、配套相应的公共服务设施。近年城市快速发展不断将住宅增高，多层住宅几乎绝迹(新建的)，取而代之的是高层、中高层住宅。但是，住宅容积率提高的同时，公共服务设施却停滞不前，于是就出现了“幼儿园排队”这样的问题。

1.2 城市交通拥堵

前几年城市交通拥堵主要发生在北、上、广等沿海经济发达城市，但现在却已经蔓延到西部地区的二、三级城市，如四川绵阳、德阳、遂宁等。而以前拥堵的北、上、广等特大城市现在已经成为名副其实的“堵城”，其他很多的省会城市也在快速的朝“堵城”前进。

1.3 城市污染及环境承载力下降

城市本是一种社会文明与进步的象征，但现在的城市却不再舒适、宜人。很多城市里面的人开始萌发逃离城市的愿望。各地城市污染问题层出不穷，如城市水污染、土地污染、噪音污染、空气污染、有毒物质污染等等。每一个环境的承载力都是有限的，在城市不断扩大的同时，城市环境承载力不断减弱，有些城市已经达到一种危险的边缘，如北京、天津等北方城市的水资源承载力问题已经危及到城市的发展。同时由于地下水的过度开采，不少地区形成了地下漏斗，使得城市变得越来越危险。

1.4 城市拆迁和住房建设

虽然城市不断发展使人均居住面积得到提高，但是城市居住的品质却不断降低。很多城市，不管新区拆迁还是旧城改造都过分追求经济利益，更多的是一种建筑更新，造成新建住区密度高、环境差、人际关系淡漠。另外随着房价不断上涨，使得很多人变成了“房奴”，人们的工作目标也变得单一——“钱”，更多的钱而已。城市的文化更像是唯利是图、城市文明不断降低。

2 控规更新工作的必要性

前面所述的城市问题中，虽然不能说是城市规划导致了这些问题，但是城市规划中存在的不足是导致这些问题的主要原因之一。通过前述城市问题，大致可以看出当前有效控规主要存在以下方面的问题:土地权属不够清晰、规划用地与现状情况差异很大、公共服务设施及基础设施不满足规划区需求、规划区道路系统不完善等等。

近年来，很多城市的总体规划都进行了修编工作(很多城市上版总规编制到2010年)，根据经济社会发展的趋势对城市的功能定位进行了较大调整，因而原有控规就必须进行重新修编。另外一方面，在以前城市规划编制中，由于受当时技术水平、编制人员专业知识水平的限制，很多控规编制中存在较多问题，尤其在土地权属、公共服务设施配置、市政公用设施安排方面，因此迫切需要在控规更新中予以纠正、更改。因而，如何回应、处理这些问题将是控规更新工作成败的关键。

3 我国城市规划中的公众参与研究

3.1 我国的公众参与研究

公众参与概念在1990年左右引入我国之后，经过20多年的发展取得了一定的成果，尤其是在一些旧城更新中。但是20年的发展，我国的公众参与水平并没有取得太多成就，即使一些城市组织有较大规模的公众参与活动，最终公众意见也无法在规划方案中予以体现。按照阿恩斯坦的“市民参与的阶梯”来划分，一直处于梯子的最低层级，属于象征性的“伪参与”。从已有的研究成果来看，我国公众参与主要存在以下几方面问题:公众参与还未以法律的形式被认可;公众参与的机制长期缺失;规划师对公众参与的认识还不够深入;市民和利益集团参与城市建设存在障碍[1］。

3.2 城市规划公众参与的方法

做任何事情都需要一个计划，公众参与是一个非常复杂的系统，因此，当决定在规划设计项目引入公众参与时，首先就应该制定公众参与计划。这其中主要包括:明确此次公众参与的目的、确立公众的参与地位、确定公众参与的时间安排、拟定公众参与的预算、选择各个阶段公众参与的方法等。

一个好的方法可以使人们做事事半功倍，因而选择什么样的公众参与方法对最终的公众参与成效有很大的帮助。在《公众参与城市设计》[2］一文中，比较完善、详细地总结了常用的公众参与方法及其特征，详见表1。

表1 公众参与的主要方法

4 公众参与控规更新工作的方法

控规更新工作的主要内容包括:重新对区域进行功能定位、重新进行区域用地评价、核查地籍权属信息、重塑区域道路交通系统、重新进行公共服务设施配套及重新核算区域市政公用设施。

4.1 区域功能定位

区域功能定位主要考虑两个方面的因素:其一，城市总体规划对于区域功能的调整;其二，区域居民对片区发展的想法。由于总体规划的调整，城市各个区域的功能定位从宏观上也会做一定调整，在控规更新中就应该予以落实。控规更新的区域大部分都是属于旧城区，区域的发展动力主要来源于规划区内的民众，对于区域的未来他们最具发言权。因此，在这确定区域功能定位时就应该充分调动公众参与。

在这个问题中可以采用以下一些公众参与的方法:公众意见听取会、公众会议、面向社团组织的报告会、发信征求评论、专题讨论会、顾问委员会等。

4.2 区域用地评价

城市经过多年发展各地块的用地条件已经发生变化，比如以前的工业用地有可能因为产业调整发生变化，变化后地块适合怎样的用地、具有什么样的条件都需要重新核定评价。

在用地评价中，可以采用以下方法:非正式小组会议、访问当地规划部门、专题讨论会、规划顾问委员会、特别工作小组等。

4.3 核查地籍权属信息

随着《物权法》的颁布，人们的财产有了法律的保护，同时人们对于财产的保护也有了更深的认识。而在规划中，土地的权属不仅涉及个人、私人组织还包括政府部门等，规划再也不能象以前一样凭着规划师的经验或者说政府部门的意愿进行设计。那么在这个阶段除了我们能够向国土部门寻找到具有法律效力的地籍信息外，还应该进行核实，以便获得最完整无误的地籍信息。

这个部分可以采用以下公众参与的方法:公众会议、专题讨论会、顾问委员会、城镇利益代言人、收集意见人或代表等。

4.4 区域道路交通系统

随着城市的发展，交通拥堵已经成为每一个城市都逃不掉的顽症，在控规更新的区域更是如此。由于以前规划对于交通量的估计不足，特别是私人小汽车的拥有量越来越多，如何去尽量疏通区域的交通、为区域打造一个比较顺畅的道路交通环境是控规更新的重要环节。

道路交通由于参与的人众多，汽车驾驶员、非机动车驾驶人、普通行人对其都有自己的见解，这个方面公众是非常愿意参与其中的。在这个阶段可以采用的主要方法有:公众意见听取会、公众会议、非正式小组会议、开办现场办公会、访问当地规划部门、规划小册子和工作流程、专题讨论会、顾问委员会、特别工作小组、城镇利益代言人、收集意见人或代表等。

4.5 公共服务设施配置

公共服务设施是与人们生活息息相关的设施，在前些年的规划设计中，公共服务设施设置受当时社会经济水平、相关法律法规等限制，我国的很多城市公共服务设施配置水平相对较差。另外，随着城市发展，区域内的各种因素也发生了变化(如人口、用地、产业等)，这些变化直接导致了区域内公共服务设施的需求关系发生变化，而大多数情况下是朝变化的方向发展。如现在很多城市的旧城都存在“上学难”——不管是中小学还是幼儿园;“养老难”——社区内养老设施缺乏;“运动难”——社区无法提供适量的活动场所;“就医难”——社区卫生服务设施缺乏，等等。这些都应该在控规更新中予以解决。

要解决这些公共服务设施引入公众参与是必不可少的，规划设计人员不能再凭自己的专业知识进行设计，不然就会造成规划失调。公众的参与可以使设计人员很快发现区域内存在的问题，比如什么设施是必须的、什么是最紧迫的、什么是不够的等等。

在这个问题的处理中可以使用以下的方法:公众意见听取会、公众会议、非正式小组会议、面向社团组织的报告会、开办现场办公会、访问当地规划部门、规划小册子和工作流程、到现场旅行和现场参观、发布新闻征求评论、专题讨论会、顾问委员会、特别工作小组、城镇利益代言人、收集意见人或代表等。

4.6 市政公用设施

市政公用设施是城市生活必不可少的元素，这些设施为城市发展提供了充足的动力，一旦这些设施的供应受到影响就会影响到城市的正常发展。市政公用设施相对比较专业，并不能为普通公众所能掌握，但公众可以帮助我们寻找这些设施的不足，如变电站的噪音影响周边居民生活、垃圾中转站位置不合理、供水压力不足等。

在市政公用设施方面的公众参与主要有:公众会议、非正式小组会议、面向社团组织的报告会、开办现场办公会、规划小册子和工作流程、专题讨论会、顾问委员会、特别工作小组、收集意见人或代表等。

5 结束语

文中简要概述了控规更新中主要内容的公众参与方法，限于篇幅并未进行深入研究。由于各个地方的条件限制，在设计中采用什么样的方法最为合适，还需要在实际工作中予以实践验证。公众参与的作用不用再做过多的赘述，现今最重要的问题是如何让公众参与到规划设计中去，再好的方法、再多的方法如不能够得以使用就失去了意义。公众参与需要政府部门从政策、资金等方面的大力支持;需要设计单位及人员改变思维方式、转变工作方法从象牙塔走向社会公众。

[1]郝娟．解析我国推进公众参与城市规划的障碍及成因[J］．城市发展研究，2007(5)

[2]刘宛．公众参与城市设计[J］．建筑学报，2004(5)