尹来邦

摘要：生态公益林从经营管理项目上是区别于商品林的，它是指以防护为主要目的以国防、环境保护、科学实验等为主要目的的森林和林木。作为调整与林业有关系的各种社会关系的林业法律法规，要规范、引导和保障各项林业工作向发展生态公益林方面转变和调整，这就需要对现行的《森林法》进行修改和完善。

关键词：生态公益林；法律保护；建议

生态公益林的经营管理项目的不同于以生产木材、生产燃料和生产果品等为主主要目的的用材林、薪炭林和经济林等商品林。1998年4月29日第九届全国人大常委会第二次会议修改后的 《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》)把森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林5大类，并规定国家建立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。

1 大力发展生态公益林

把大力发展生态公益林作为指导思想和基本原则，实行林业分类经营管理在法律上充分地体现出来，并贯穿于各项林业法律规范之中。这就是明确规定发展生态公益林作为重要的社会公益事业来办，把建设和发展生态公益林作为实现公共管理的“公共产品”。按照这个思路来设计生态公益林经营、保护和管理的法律措施。这样能更好地把生态公益措施上区别开来，从而有利于生态公益林业的进一步发展。

2 在林业投入方面有法律保障

具体地说，就是在法律中明确规定发展生态公益林业的资金预算纳入到各级人民政府的财政预算之中。目前，国家和地方对林业发展投入了大量资金，林业建设有了前所未有的大好时机，但是国家地方政府的这些投入并没有在法律中规定，可能随着形势的发展会增加或者减少，缺乏法律上的稳定性。由于在林业发展资金方面缺乏法律上的稳定性，从长远看来，是不利于生态公益林发展的。这是因为，生态公益林的发展周期长，只有投入没有产出，对国民经济的各项指标贡献率相对比较小。中共中央国务院《关于加快林业发展的决定》明确规定，要把公益林建设、管理和重大林业基础建设的投资纳入各级政府的财政预算，并予以优先安排；地方规划的区域性工程建设投资，要纳入地方财政预算；部门规划的配套生态工程建设投资，要纳入相关的总体预算。因此，要把上述规定上升为法律规定，使之具体有权威性和稳定性。

3 明确具体生态公益林的生态效益补偿资金制度

1998年4月29日修改以后的《森林法》，规定国家要建立森林生态效益补偿基金制度，并且规定生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。《森林法》实施以来，国家有关部门和地方人民政府相继建立了森林生态效益补偿制度，为发展生态公益林筹集资金起到了一定的作用。但是，由于《森林法》的规定比较原则，尽管目前已经建立了森林生态效益补偿制度，但是从总体来看，还处于不稳定的状态，不能满足生态公益林建设和发展的客观需要。从目前的情况来看，森林生态效益补偿的资金主要来源于财政的资金，数量相对不足，而且在一定程度上是“挤占”了林业的其它方面资金投入。为筹集森林生态效益补偿资金，需要在《森林法》或者相关的财政法律法规中作出明确规定，建立以财政资金为主、以社会各界捐款、对破坏森林资源案件的罚没的收入等多种渠道为辅的森林生态效益补偿基金制度。

4 从法律上明确规定生态公益森林和商品林业的不同管理制度

目前《森林法》规定森林实行年采伐限额制度，并且在规定的年采伐限额内核发林木采伐许可证。但是，现行的法律规定并没有区分生态公益林采伐限额和商品林采伐限额。从理论上讲，生态公益林是不允许进行采伐的。但是，森林和林木既具有生态效益和社会效益的同时也具有经济效益的特征。生态公益林特别注重和强调的是生态效益和社会效益。

5在法律中明确生态公益林可以进行转让等流转的规定

现行《森林法》对用材林、经济林、薪炭林及其他林地可以作为合作、合伙造林等流转的规定，但是并没有规定生态公益林可以进行流转规定。在实际中，存在着生态公益林可以进行流转的客观需要，由于种种原因，原来的生态公益林经营管理者在缺乏资金难以进行经营管理，而国家及其有关部门又没有资金给予支持的情况下，按照法定的程序，以招标、拍卖等方式进行生态公益林流转，从而寻找更好的经营管理者和更多的资金，是有利于促进生态公益林发展和建设的。

6 在法律中明确规定实行生态公益林认证制度

生态公益林认证制度，就是由一个公认的、权威的、中立的第三方对是否应当属于生态公益林、发挥生态效益的状况、经营管理状况等于认定和确定的一种法律制度。如果经认证，森林和林木经营者所经营管理的森林和林木，充分、有效的发挥其应有的生态效益和社会效益，就应当依照国家有关森林效益补偿的有关规定，享受有关待遇，并由国家的地方政府对投资者给予相应的经济补偿。应当看到，建立生态公益林认证制度，还在实践和探索之中，需要进一步积累经验。但是应当先把生态公益林认证制度在法律上确定下来，在修改的《森林法》中可以作出原则规定。

（责任编辑 舒丹丹）