张 纯，潘 亮

（1.上海财经大学 会计与财务研究院，上海200433；2.上海财经大学 会计学院，上海200433）

一、引 言

当前，我国正处于经济转型的特殊时期，产业结构升级成为政府经济主管部门关注的重点。1978年改革开放以来，根据不同时期的国民经济发展特点、各产业发展走向以及世界经济发展趋势，我国政府制定了一系列旨在推动产业结构升级的产业政策，并通过金融、财税、法律、行政等手段予以实施。那么，这些产业政策的实施效果如何，需要我们选取一个合适的视角进行检验。

在我国“政治集权、经济分权”的管理模式下，各级政府的利益导向并不一致，从而对待产业政策的态度不尽相同。中央政府着眼于全国，希望通过产业政策的顺利实施来促进地方经济协调发展，保证宏观经济稳步前行。而地方政府在1994年分税制改革后频现财政收支问题，亟待拓展收入新渠道，①因而对能够在短期内推动GDP增长、增加税收、降低失业率的行业青睐有加。为此，地方政府可能对限制这些行业发展的政策进行抵制，从而导致产业政策实施效果不佳，产业结构升级缓慢。

在分权式治理模式下，地方政府往往倾向于通过重复建设、市场分割等方式而不是与其他地方政府分工协作来发展经济（张少军和刘志彪，2010），而且层级越低的地方政府所控制的国有公司越可能存在过度投资行为（周中胜和罗正英，2011），而这些与中央政府的利益相悖。2003年以来，“工业重型化”所带来的高污染、高能耗、低产出等问题始终困扰着中央政府。但随着科技发展和进步，以低污染、低能耗、高附加值为显著特征的高新技术产业逐渐兴起。于是，重化工业与高新技术产业成为产业政策调控的主体。那么，我国各级政府对不同性质产业政策的态度如何？政府之间的利益博弈会对产业政策效果产生什么影响？本文试图对这些问题进行初步探索，以供政府在制定经济发展目标、出台后续产业政策时参考。

二、背景描述、文献回顾与研究假说

（一）背景描述

产业政策是国家制定的有关规划、干预与诱导产业形成、发展与调整的一种宏观经济政策（吕汝良等，1995）。近年来，我国的产业政策体系趋于完善与成熟。具体来看，2004年，国家发展与改革委员会发布《当前部分行业制止低水平重复建设目录》。2006年，国务院发布《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》。2007年和2009年，国家发展与改革委员会发布《关于加快推进产业结构调整、遏制高耗能行业再度盲目扩张的紧急通知》和《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设 引导产业健康发展若干意见的通知》。

在大力限制产能过剩行业的同时，中央政府也针对高新科技产业出台了一系列鼓励性政策。例如，2003年，国务院制定《关于进一步实施科技兴贸战略的若干意见》。2005年，国家发展与改革委员会发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）》，提出诸多重点领域与优先主题，这些大多与高新科技产业有关。2010年，国务院又发布《关于加快培育和发展战略性新兴行业的决定》，把节能环保、新一代信息技术等行业确定为战略性新兴行业。

（二）文献回顾

对于产业政策的有效性，学术界争论已久。Williams（1993）指出，产业政策在经济发展过程中只能发挥辅助作用，成熟市场机制的积极作用更大。Noland（1993）证实，日本最紧缺的资源（资金、土地等）未被新兴产业所利用，反而流入了成熟、对政治人物有巨大影响的产业。从国内研究看，吴昌南（2003）指出，即使中央政府的产业政策本身合理有效，在具体执行方面依然面临重重困难，主要原因在于地方政府与中央政府的效用函数不可能完全相同。田伟（2007）构建理论模型考察了中国企业的目标函数与约束条件，模型显示：地方政府因素是导致中国企业要素使用低效率的原因，地方政府行为会在一定程度上影响企业投融资行为。齐建国（2007）分析了2005－2006年中央政府的宏观经济调控政策，发现这些政策并没有落到实处，地方政府没有积极响应，甚至逆向行动。他指出，这一现象源于中央政府与地方政府的经济利益冲突。可见，国内外研究大多指出产业政策的效果非常有限，社会资源没有如政府所愿“合理再配置”。

（三）研究假说

本文研究的产业政策仅指中央政府（包括国务院、各部委等）下达的全国性政策，具体包括限制性产业政策与鼓励性产业政策两类，而不包括地方政府制定的区域性政策。产业政策的一个重要作用是对社会资源进行再分配，作为企业生产经营中的必要要素，金融资本无疑会受到政策影响。当前，我国企业资金主要来自银行等金融机构，在经济转型过程中，产业政策会对商业银行的信贷投入提出相应要求（罗日军，2006）。具体来说，限制性产业政策要求银行收紧相关行业的信贷，而鼓励性政策则要求银行在信贷方面支持相关行业发展。与陈冬华等（2010）只考察了借款期限结构相比，本文从借款总量、借款期限和借款利率三个方面探讨产业政策对行业总体银行借款的影响。基于上述分析，本文提出如下假说：

假说1：与其他行业相比，受产业政策限制的行业借款增长率较低，长期借款总量较小，借款综合成本较高。

假说2：与其他行业相比，受产业政策鼓励的行业借款增长率较高，长期借款总量较大，借款综合成本较低。

周黎安（2007）指出，为了获得政治晋升，地方官员会在经济上展开竞争，从而形成了“政治锦标赛”。基于此，对于地方政府控制的企业（以下简称“地企”），当限制性产业政策导致其资金紧张时，地方政府会向地方性银行或全国性银行当地分支机构施加压力，迫使它们给予这类企业一定贷款额度；对于鼓励性产业政策，由于列入鼓励发展名录的大多是高新技术产业，这个产业的技术研发时间长、耗资大，而地方官员的任期相对较短，因而他们没有动力去扶持高新技术产业发展，从而这个产业获得银行借款并不容易。而中央政府控制的企业（以下简称“央企”）则不同，一方面，与地方官员相比，央企高管更倾向于与中央保持步调一致，积极执行中央产业政策；另一方面，央企代表中央形象，在关乎国计民生的关键领域占据重要地位，理应积极响应中央产业政策。此外，从监管难易程度看，中央政府对央企的监管因层级间隔较少而较容易，对地企的监管则因层级间隔和企业数量较多而较困难。因此，随着政府层级的增加，产业政策的有效性会降低。基于上述分析，本文提出如下假说：

假说3：与央企相比，限制性产业政策降低地企借款增长率的效应较弱，而且随着政府层级的降低而不断减弱。

假说4：与央企相比，鼓励性产业政策提高地企借款增长率的效应较弱，而且随着政府层级的降低而不断减弱。

三、研究设计

（一）样本选取

本文选取2003－2010年沪深两市A股公司作为研究对象。在检验假说1和假说2时，与陈冬华等（2010）以行业／五年计划为观测单位不同，本文以行业／年为观测单位。这是因为自2003年以来，我国产业政策发布较密集，以行业／年为观测单位能够更全面地考察政策效应。此外，与陈冬华等（2010）仅仅分析了受产业政策鼓励的行业不同，本文还关注受产业政策限制的行业，其原因在于：（1）受产业政策限制的大多是产能过剩行业，而我国经济产能过剩现象自2003年以来愈加严重，从国民经济安全角度出发，应考察产业政策对这类行业的影响；（2）与受产业政策鼓励的行业相比，受产业政策限制的行业占我国国民经济的主要份额，对国民经济的影响重大，有必要将其纳入研究中。

本文依据以下标准对样本进行筛选：（1）剔除同时在中国大陆以外上市的公司和发行B股的公司；（2）在检验假说1和假说2时，剔除金融行业上市公司；②（3）剔除最终控制人为非国有的上市公司；（4）剔除相关数据缺失的上市公司。我们最终得到352个行业／年观测值和3 935个公司／年观测值。本文数据来自CSMAR数据库。

（二）模型构建与变量定义

为了检验假说1和假说2，本文借鉴陈冬华等（2010）构建了如下模型：

其中，j表示行业，本文中共有44个行业，j＝1，2，…，44；t表示年份，本文的样本期为2003－2010年，t＝1，2，…，8。因变量Y分别选取行业的借款增长率（Y1）、长期借款占当期总资产比重（Y2）以及借款综合成本（Y3）三个指标。我们设置了P1和P2两个虚拟变量来反映行业性质，当属于国家限制发展的行业时，P1取1，否则取0；当属于国家鼓励发展的行业时，P2取1，否则取0。限制发展行业还是鼓励发展行业的确定标准如下：2003－2005年，如果某行业在“十五”规划或中央各部委下发的政策文件中被提及需要鼓励发展，则属于国家鼓励发展行业；如果在中央各部委下发的政策文件中被提及需要限制发展，则属于国家限制发展行业。2006－2010年的行业确定方法类似。模型（1）中各变量定义和解释变量系数预期符号见表1。

表1 模型（1）中各变量定义与解释变量系数预期符号

为了检验假说3和假说4，本文构建了如下模型：

其中，Zit为公司i在t年的借款增长率。借鉴夏立军和方轶强（2005）的分类规则，我们设置了OW1－OW4四个虚拟变量来反映企业的最终控制人性质。模型（2）中各变量定义和解释变量系数预期符号见表2。

表2 模型（2）中各变量定义与解释变量系数预期符号

四、实证结果分析

（一）描述性统计分析

表3给出了模型（1）中各变量的描述性统计结果。从中可见，行业的借款增长率均值为13.2%，长期借款占总资产比重均值为4%，借款综合成本均值为7%，国家产业政策限制发展和鼓励发展的行业分别占样本行业总数的15%和32%。表4给出了模型（2）中各变量的描述性统计结果。从中可见，公司的借款增长率均值为14.3%，国家产业政策限制发展和鼓励发展的公司分别占样本公司总数的11%和53%。

表3 模型（1）中各变量描述性统计

表4 模型（2）中各变量描述性统计

（二）多元回归分析

表5给出了模型（1）的回归结果。在列（1）中，P1的系数显著为正，表明产业政策限制发展行业的借款增长率没有降低，反而有所提高，这与预期恰好相反。在列（4）和列（7）中，P1的系数均不显著，表明限制性产业政策对特定行业的借款期限结构和借款成本没有显著影响。而P2的系数在列（2）和列（5）中均显著为正，在列（8）中为负（虽不显著）。

列（3）、列（6）和列（9）同时考虑了国家限制性和鼓励性两类产业政策。在列（3）中，P1和P2的系数均显著为正，而且P2的系数大于P1，表明国家鼓励发展行业的银行借款增长较快；在列（6）中，P2的系数显著为正，而P1的系数不显著，表明只有国家鼓励发展行业的长期借款占总资产比重较高；在列（9）中，P1和P2的系数均不显著，表明产业政策对行业借款成本没有显著影响。

上述结果表明，银行对国家限制发展的行业并没有收紧信贷，这些行业反而获得了较多借款，从而无法证明假说1。而国家鼓励发展的行业确实获得了较多借款，而且长期借款占总资产比重也较大，但借款综合成本并没有显著降低。可见，鼓励性产业政策对特定行业的融资行为产生了一定积极影响，从而证明了假说2。

表5 模型（1）回归结果

表6给出了模型（2）的回归结果（限于篇幅，只列示了观测变量结果）。在列（1）中，P1的系数显著为正，表明国家产业政策限制发展企业的借款增长率没有降低，反而有所提高，这与表5结果一致。OW1的系数显著为正，表明与央企相比，地企的借款增长率较高。交叉项P×OW1的系数显著为正，表明与央企相比，限制性产业政策对降低地企银行借款增长率的效应较弱，从而证明了假说3。列（2）－列（4）检验了随着政府层级的增加，限制性产业政策的有效性是否降低。在列（2）中，OW2的系数不显著，交叉项P×OW2的系数也不显著，表明限制性产业政策对省企和央企的影响没有显著差异。而列（3）和列（4）显示，与央企相比，市企和县企的银行借款增长率较高，表明限制性产业政策对它们的影响效应较弱，从而进一步证明了假说3。

列（5）显示，P2的系数显著为正，表明国家产业政策鼓励发展企业的借款增长率较高；OW1的系数也显著为正，表明与央企相比，地企的借款增长率较高；交叉项P×OW1的系数为负，但不显著，表明鼓励性产业政策对央企和地企的影响效应没有显著差异。列（6）－列（8）中交叉项系数也均为负，但不显著，表明随着政府层级的增加，鼓励性产业政策的有效性没有降低。上述结果无法证明假说4。

表6 模型（2）回归结果

（三）稳健性检验

本文的样本期为2003－2010年，跨越“十五”和“十一五”两个时期，而在不同的经济发展阶段，中央政府的产业政策导向可能发生重大转变，因此有必要将样本分为两个时段分别进行考察。为此，本文将样本分为2003－2005年和2006－2010年两个子样本，分别对模型（2）进行回归分析，结果与表6基本一致（限于篇幅，回归结果未报告）。这表明在“十五”和“十一五”期间，产业政策对企业借款的影响效应具有一贯性。

五、结 论

本文基于我国各级政府利益博弈的视角对不同性质产业政策的有效性进行了深入分析。研究发现：（1）国家产业政策限制发展行业的借款增长率没有降低，反而有所提高，而且在借款期限和借款成本方面与其他行业不存在显著差异，表明在信贷方面，限制性产业政策并未发挥应有作用；而鼓励性产业政策的实施效果则较理想，有效提高了行业的借款增长率和长期借款占总资产比重，但对借款成本没有产生影响。（2）即使受到中央产业政策的限制，地方政府仍会给予被其控制且与当地经济增长联系紧密的行业较高的借款额度。（3）政府层级会对产业政策的有效性产生影响，市级政府和县级政府控制的国家产业政策限制发展企业的借款增长率高于央企，表明出于自身利益考虑，层级较低的地方政府往往对中央政府“阳奉阴违”，从而产业政策的实施效果较差。而省、市、县政府控制的国家产业政策鼓励发展企业的借款增长率则与央企不存在显著差异。

可见，产业政策的性质会影响地方政府执行政策的力度。产业政策能否有效作用于实体经济，需要在执行层面加强监督，建立完善的政策反馈机制。同时，要想让产业政策真正落到实处，中央政府必须改革地方官员的考核标准与升迁机制，以缓和我国各级政府之间激烈的利益博弈；否则，产业政策的有效性会降低，不利于国民经济的持续健康发展。

注释：

①分税制改革后，“土地财政”大行其道，土地出让金成为地方政府的主要收入来源。此外，不少地方政府没有充分考虑当地资源禀赋特点，而大肆招商引资，以扩大税源、增加收入。

②在行业分析时没有剔除金融行业。

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