罗荷花，陈其芳

（湖南农业大学 经济学院，湖南 长沙 410128）

洞庭湖区现代农业发展财政支农资金整合问题研究

罗荷花，陈其芳

（湖南农业大学 经济学院，湖南 长沙 410128）

整合各种财政支农资金，不断提高资金使用效率，不仅使中央和地方政府实施的各项强农惠农富农政策得以完善与巩固，也有利于促进现代农业的发展。洞庭湖区整合财政支农资金具有重要的现实意义；就目前情况来看，整合财政支农资金促进了湖区现代农业发展；今后要通过若干保证措施来继续加大财政支农资金整合力度，促进湖区现代农业进一步发展。

财政支农资金；整合；洞庭湖区；现代农业

2004~2012年连续九个中央一号文件都提出了发展现代农业和整合财政支农资金的总体要求，以此来不断提高财政支农资金的使用效益，促使现代农业的发展和农民收入的增加，促进国家强农惠农富农政策的实效。近年来，中央及湖南省政府为了促进洞庭湖区现代农业的发展，都制定了各种关于洞庭湖区强农惠农富农政策，并通过各种渠道和方式投入大量的财政支农资金，但由于资金投入分散、渠道多等问题，造成资金使用效率低下，没有充分实现促进现代农业快速发展的目标，亟需对财政支农资金进行整合。2010年湖南省地方财政投入到洞庭湖区的各项资金为459.39亿元，其中农林水事务支出为52.18亿元，同时推进湖区财政体制改革，对财政支农资金实施初步整合，对促进湖区现代农业发展发挥了一定的作用和效果。鉴于目前洞庭湖区农业现代化的发展水平还不是很高，为了进一步促进湖区现代农业的发展，因此有必要进一步推进湖区财政体制改革，加大湖区各种财政支农资金整合力度，明确在发展现代农业过程中财政支农资金的投资重点与方向，不断提高整合财政支农资金使用效率，并突显资金规模经济效应与“四两拨千斤”的聚合效应。

一 洞庭湖区整合财政支农资金的现实意义

（一）整合财政支农资金的必要性

中央及地方财政每年提供数额巨大的财政支农资金来促进洞庭湖区现代农业与农村经济发展。2010年中央财政支出为15 989.73亿元，湖南省财政支出为2 702.48亿元，其中农林水事务支出为322.65亿元，占财政总支出的11.94%；农业支出152.02亿元，占财政总支出的5.63%，为湖南省现代农业的发展提供了资金保障①。就洞庭湖区来讲，2010年农林水事务支出占财政总支出的11.36%，略低于全省同期水平，这一比重与洞庭湖区农业基础地位、农业发展现状是不相称的[1]。此外，当前洞庭湖区现行财政支农体制还存在一些问题，导致湖区现代农业发展速度缓慢和经济效益相对较低，亟需大力推进财政体制改革，加大财政支农资金整合力度。

1.湖区财政支农资金渠道多、项目杂、投入散、管理乱。目前湖区财政支农资金包括农业综合开发资金、农业基本建设投资资金、粮食直补资金、农民培训资金等，分属于财政、农业、教育等多部门管理。财政支农资金用于发展现代农业的产业项目是纷繁芜杂的，如湖区的农田水利设施建设项目中，就有农业部门项目、水利部门项目、农业综合开发部门项目等。每个部门各有一套工作人员和要求，导致工作成本高，效率低，容易造成重复建设[2]。财政支农资金多部门分散管理的体制，导致每个部门所掌握的资金额度不大，难以发挥资金的规模效益。财政支农资金分布于多部门，按照不同方式进行拨付，常出现同一项目多部门管理或多个项目无部门管理的局面。支农项目管理的混乱导致有限的财政支农资金被挤占、吃喝、挪用、贪污或被低效甚至无效使用。

2.湖区财政支农资金不能及时到位。目前洞庭湖区的财政支农资金不能全部地、及时地到位，在一定程度上阻碍了湖区现代农业的快速发展[3]。如津市市优质稻产业项目中，2008年省级财政安排150万元用于新修田间渠道、机耕道等农村基础设施建设，但到2009年3月尚有50万元资金未拨付到位，在一定程度上降低了当地农民修建农村基础设施的热情和生产积极性，不利于推进现代农业生产发展[4]。

3.湖区的县、乡财政支农功能基本丧失。目前中央财政发展现代农业的基本建设投资大多数是大、中型基础设施项目，而这些项目很难覆盖到广大农村地区，加上省级财政也主要是为这些项目配套，导致与发展现代农业直接相关的农村小型基础设施建设的主要职责落在了基层县（市）和乡镇政府。目前洞庭湖区的县、乡财政大多数是“吃饭”财政，根本无法满足农村小型基础设施投入的需要，一定程度上阻碍了现代农业项目的建设。

4.湖区财政支农资金闲置、浪费现象比较普遍。洞庭湖区有的县（市）的主管部门为防范现代农业发展过程中的风险，缓拨、滞拨或者提前回收支农资金的现象比较严重，导致本已短缺的财政支农资金被大量闲置。另外，财政支农资金的多个管理部门之间在支农项目布局、建设、资金使用等方面存在重复投资的现象，容易造成资金浪费。

（二）整合财政支农资金的可能性

一是财政支农资金扶持“三农”之共性是整合的基础。财政支农资金都是服务于“三农”，以发展现代农业为重点建设内容与发展目标，加上在财政支农资金管理上具有基本一致的业务处理原则和业务程序等，可以通过整合来提高资金使用效率。二是发展现代农业是财政支农资金整合的内在动力。目前湖区财政支农资金使用效果不理想，使用监督机制不健全，人们希望通过财政支农资金整合来消除资金分配不公的问题，使得湖区财政支农资金真正落到实处，去扶持现代农业的发展。三是政府职能的逐步转变是推进财政支农资金整合工作的前提。洞庭湖区各级政府通过管理体制和管理机构的改革，不断突破和转变现有财政支农体制，并加强各财政支农资金管理部门的沟通与协调，能够从根本上解决湖区财政支农资金使用分散的问题。

（三）整合财政支农资金是推动湖区现代农业发展的重要手段

洞庭湖区现代农业的发展离不开大量的财政支农资金投入。目前中央政府及湖南省地方财政逐年增加对湖区“三农”的扶持力度，尤其是扶持湖区现代农业发展力度更大。通过推进财政体制改革、创新财政支农方式和整合财政支农资金，更好地发挥了强农惠农富农政策效应。全国各地实践也已经证明，财政支农资金整合问题往往是财政支农资金能否真正发挥作用的关键因素，它会直接影响财政支农资金使用效率与效益，关系到财政支农工作的落实和巩固，甚至可以起到逐步促进财政支农工作思路、部门职能和体制机制转变的功能。整合洞庭湖区财政支农资金，保证财政资金的优化配置，有利于做大做强具有湖区优势特色的农业产业化项目，夯实现代农业发展的产业基础，促进农业产业的优化布局；有利于跨越现行财政体制障碍，形成多渠汇流的财政支农格局，放大财政资金效应，扩大湖区现代农业投入规模，也有利于推进湖区公共财政体制的建设进程。

二 整合财政支农资金，促进洞庭湖区现代农业发展的效应分析

洞庭湖地区通过不断推进湖区财政体制改革，整合财政支农资金，不仅使中央及湖南省政府实施的各项强农惠农富农政策得以完善与巩固，也取得了提高社会各界投资积极性、发展湖区特色农业产业项目、加强农村基础设施建设、增强农业科技创新与推广服务、推动农民收入增加、促进农村经济发展、改善农村生态环境等发展效应。同时，这些良好的发展效应又反过来促进湖区现代农业的进一步发展，从而促进财政支农资金整合，形成一个良性的循环（见图1）。

（一）提高了社会各界投资积极性

图1 整合财政支农资金，促进湖区现代农业发展的效应图

财政支农资金可以发挥“四两拨千斤”的乘数作用，不断地拉动金融信贷、企业投入、农民投工投劳等社会各界对现代农业的投入，实现财政支农资金与信贷资金、财政支农资金与部门资金和社会帮扶资金的合理对接。如常德市通过现代农业生产发展项目整合财政支农资金10 933.7万元，带动了社会其他投入资金16 744.9万元，为常德市现代农业发展提供了大量的资金支持。整合财政支农资金发展湖区现代农业带来的巨大经济效益，深受基层政府和广大农民的欢迎，吸引了湖区农民自主、积极地投入到现代农业发展当中，有利于形成农民自主投入机制。另外，按照“多元投资、项目共建、权益共享”的思路，吸引社会资本投资现代农业，充分放大财政支农资金的聚集效应，提升了资金规模效益和引导效应，从整体上提高了农业规模化、产业化、集约化、标准化水平，从而促进了湖区现代农业的发展。

（二）发展了湖区特色农业产业项目

洞庭湖区23个县（区）通过对中央财政、省级财政、县（市）级财政等投入的各种财政支农资金进行汇集与整合，形成现代农业生产发展的专项资金，有效地壮大了发展现代农业的财政支农资金规模，增强了扶持现代农业发展的能力，充分地反映了政府集中财力办大事的能力。根据2008年常德市现代农业生产发展项目的统计数据，该市通过整合财政支农资金发展现代农业，已形成了汉寿县优质稻产业、鼎城区优质稻产业、津市优质稻产业、石门柑桔产业、桃源茶叶产业、桃源油茶产业、澧县葡萄产业等符合湖区当地特色的现代农业产业项目，不仅提高了当地农业产业化水平，也突显了农业产业的聚集与规模效应，还增强了现代农业的示范引导作用。

（三）加强了农村基础设施建设

整合湖区财政支农资金，加强了农村基础设施建设，完成了一批机耕道和生产基地公路的新建和改造、水库除险加固和山塘修整、土壤改良和水利设施建设、沼气建设等，使湖区内的特色农业产业项目的配套设施更加完善，特色农业产业发展后劲更加充足，为促进现代农业发展，提高农民收入，优化产业结构奠定了扎实的基础。在农田水利设施建设方面，洞庭湖区不断改善农业生产的基础条件，截至2009年底，洞庭湖区23个县（区）有效灌溉面积达到842.29千公顷，占全省农田有效灌溉面积的31%；旱涝保收面积达到745.48千公顷，占全省旱涝保收面积的33.45%；机电排灌面积达到344.24千公顷，占全省机电排灌面积的29.12%；堤防长度达4 008.50千米，保护人口891.42万人，保护耕地638.43千公顷②。在农村交通建设方面，重点抓住乡村公路建设，湖区现有等级公路14条，连接村镇的乡村公路约为250余条，初步形成了县、乡、村公路交通网络，推动了农村公路网络的延伸，改善了农村运输环境。

（四）增强了农业科技创新与推广服务

湖区通过财政支农资金的整合，增强了农业科技创新和农业技术推广体系的建设；同时，加大财政支农资金对农业科学技术的研发、品种的改良、先进实用技术的引进及推广、农民种养技术的培训等扶持力度，也为现代农业进一步发展提供了科技支撑。目前湖区各级农业技术推广体系不断得到完善，大大提高了农业技术推广与应用的能力，提高了农业技术的覆盖率，农民进行科学生产的技能得到提高，促进了农业可持续发展。湖区省、市、县、乡四级的农业、牧业、渔业、农业机械的技术推广机构已经初步建立，县、乡两级从事农技推广服务的技术干部达1.8万人，其中具有高中级技术职称的有近1 000人，在乡级从事农技推广服务的技术人员达4万多人。仅长沙市而言，现代农业生产发展项目引进了新品种9万亩，良种繁育2 000亩，推广新技术示范3.25万亩，高产示范栽培2万亩，病虫害综合防治推广12万亩，培训农民12 900人次[4]。

（五）推动了农民收入的增加

整合湖区各种财政支农资金发展现代农业，有利于增加湖区农民收入。把各种财政支农资金集中投入到农民最关心、收益最显著的重点现代农业产业项目，不仅调整优化了农业产业结构，促进了农业产业化经营，也解决了当地农民就业，增加了农民收入，充分调动了农民生产积极性，真正实现了农业得发展、农民得实惠，同时保障了粮食安全和主要农产品的有效供给。岳阳市打造了一批对农民增收致富效果较好的重点农业产业项目，如湘阴县集中支农资金投入，高标准建设3万亩高档优质稻示范开发样板区，项目建成后，优质稻的产量增加0.3万吨，农民增加总收入378万元，农民人均增加收入180元，就业农民增加1 100人，并示范带动周边地区高档优质稻种植面积扩大，促进优质稻的产量不断提高。

（六）促进了农村经济发展

湖区整合各种财政支农资金支持现代农业生产发展项目，有力地推动了农业规模化生产和产业化经营，使初级农产品得以精深加工，提高了农产品的附加值，带动农村经济的发展，有效壮大了县域经济实力。比如，2008年汉寿县优质稻产业建成高档优质稻基地3.5万亩，产量增加1.62万吨，产值增加972万元；桃江县优质稻产业项目区产量增加1.06万吨，产值增加2 000万元；鼎城区优质稻产量增加0.508万吨，产值增加2 168万元；澧县葡萄产量增加5 000吨，产值增加5 000万元；石门县柑桔产量增加1.015万吨，产值增加1 250万元；桃源县茶叶产量增加900吨，产值增加2 420万元③

（七）改善了农村生态环境

洞庭湖区整合财政支农资金扶持现代农业发展，也带来了明显的生态效应，改善了湖区农村生态环境。比如发展优质稻产业项目可以提高广大湖区农民科学种田水平，通过引进、示范和推广抗灾性强的优良品种，不仅可以提高粮食单位面积产量，也可以减轻水稻对化肥、农药等的依赖，从而减轻农业环境污染，有利于农村生态环境的保护。石门县柑桔产业项目，桃源县茶叶产业项目、油茶产业项目等可以直接增加当地植被数量，提高森林覆盖率，对涵养水源，防止水土流失具有重要作用。

三 加大财政支农资金整合力度，促进湖区现代农业进一步发展的保证措施

（一）继续深化财政体制改革

中央政府及地方各级政府需要进一步明确政府在发展洞庭湖区现代农业过程中的服务功能，继续深化政府财政体制改革，在转变各政府部门的管理与服务职能的同时，加大财政支农资金整合力度及其创新机制，为促进湖区现代农业的进一步发展、全面保护广大湖区农民的合法权益提供必要的制度保障[5]。逐步明晰各级政府在财政支农方面的事权，明确财政支农支出责任，实现中央、省级、湖区23个县（区）等各级政府在财政支农资金方面的有序分工和合作，并加快各级政府、各政府部门之间的沟通与协调，实现政令畅通，减少行政成本。

（二）合理界定整合财政支农资金投入范围

合理界定整合财政支农资金投入范围，是促进湖区现代农业发展的先决条件。一是强化资金对农村基础设施建设扶持力度[6]。完善的农村基础设施有利于提高湖区农业综合生产能力、改善农业生产和农民生活条件，是湖区现代农业发展不可缺少的基础。发展现代农业所需要的农村基础设施主要包括农田水利设施基本建设、农村公路建设、农村电网建设、农村信息化建设等，使农业向机械化、水利化、电气化以及信息化发展，实现由传统农业向现代农业的转变。但由于农村基础设施建设具有建设周期长、需要资金额度大、收益回报率低等特点，需要整合湖区财政支农资金加大对其投入力度。二是不断加大资金支持湖区特色农业产业项目的发展。按照洞庭湖区目前农业发展的实际情况，可以发展湖区各个优势、连片的特色农业产业项目，进行规模化、标准化生产，实现整合财政支农资金促进现代农业的规模经济效应和社会效应。通过重点投入优质稻、柑桔、葡萄、淡水养殖等具有湖区特色的现代农业产业项目，并进行农业产业化经营，延长农业产业链条，增加农产品的产值，从而促进湖区现代农业的发展。

（三）做好整合财政支农资金的考评与监督工作

要建立起衡量整合财政支农资金在发展湖区现代农业运行的各环节尤其是资金使用效果的绩效评价指标体系，切实做好考评工作以及加大对现代农业产业项目的检查、监控、管理与验收力度，不断提高整合财政支农资金投入的整体使用效益。确保湖区地方政府不能以整合支农资金为由，擅自改变支农项目资金的使用方向、实施内容、实施标准和实施地点。积极采用各项行之有效的管理措施与监督办法，大力推行纪检、监察、审计部门联合监督，委托中介机构开展“第三方”审计，农民代表考核打分的“立体”监督模式，确保整合财政支农资金在阳光下运行，并充分发挥促进湖区现代农业发展的作用。进一步健全财政支农资金整合制度，强化财政支农资金使用效果的考评与监督机制，是保障整合财政支农资金高效运用到发展现代农业的前提和条件。

（四）财政支农资金与金融资金的结合

若孤立地开展财政支农资金与金融支农资金扶持现代农业的发展，则对促进现代农业发展没有发挥实质性的作用或作用太小。要充分发挥财政支农资金的乘数作用，加强财政支农整合对金融支农资金的引导作用，发挥各自在现代农业发展中的比较优势；并实现财政支农资金与金融资金的结合，发挥其促进现代农业发展的合力优势。可以考虑把一部分的整合财政支农资金以奖励形式注入到支农绩效好的农村金融机构，不仅使农村金融机构能顺利成长，也可增强农村金融机构扶持现代农业发展的力量，同时提高财政支农资金的利用效率。探索建立以财政支农资金为引导，金融资金、社会资本广泛参与的多元化投资现代农业体系，充分发挥财政支农资金“四两拨千斤”的示范和带动作用。

注释：

①数据来源：根据《湖南统计年鉴2010》整理得来。

②数据来源：根据《湖南统计年鉴2010》、《湖南农村统计年鉴2010》整理得来。

③数据来源：根据湖南省财政厅及各市财政局公布的相关数据整理得来。

[1] 李娜，李松龄.洞庭湖区产业结构调整的财政支持政策分析[J].武陵学刊，2011（5）：54-58.

[2] 陈池波，胡振虎.整合财政支农资金的模式构建[J].中南财经政法大学学报，2007（6）：76-80．

[3] 陈维忠.财政金融有关于财政支农资金整合问题研究[J].财经界，2011（11）：5-6．

[4] 匡远配.中国财政支农资金整合问题研究[M].北京:中国经济出版社，2010：136-160．

[5] 张韶华.财政支农资金管理行为若干问题分析[J].农村经济，2007（2）：50-52．

[6] 傅爱民，胡振虎.整合财政支农资金，加大农村基础设施投入力度[J].华中农业大学学报（社会科学版），2007（2）：75-78．

（责任编辑：田皓）

Study of Integration of Fiscal Funds for Assisting Agriculture for Modern Agricultural Development in the Dongting Lake Area

LUO He-hua,CHEN Qi-fang
（College of Economy,Hunan University of Agriculture,Changsha 410128,China）

Integrating various fiscal funds for assisting agriculture and improving their use efficiency can not only improve and consolidate various policies in favor of farmers but also promote modern agricultural development.It is of significance to integrate fiscal funds for assisting agriculture in the Dongting Lake area.At present,integration of fiscal funds for assisting agriculture in the Dongting Lake area is beneficial to modern agricultural development.In the future,relevant measures should be taken to ensure good integration of fiscal funds for assisting agriculture and further development of modern agriculture.

fiscal funds for assisting agriculture;integration;the Dongting Lake area;modern agriculture.

F812.45

A

1674-9014（2012）05-0013-05

2012-05-12

湖南省哲学社会科学重大招标项目“打造洞庭湖区现代农业示范区的思路、重点和对策研究”（11ZDA05）。

罗荷花，女，湖南衡东人，湖南农业大学经济学院博士研究生，研究方向为农村金融。