青藏高原少数民族地区特色城镇化动力机制分析——以环青海湖地区为例<br/>

青藏高原少数民族地区特色城镇化动力机制分析——以环青海湖地区为例

2012-06-03丁生喜王晓鹏

地域研究与开发 2012年1期

丁生喜，王晓鹏

(1.青海大学财经学院，西宁 810016;2.青海师范大学数学系，西宁 810008)

城市化的动力机制是影响城市化发生和发展的诸动力要素的综合及互动过程，可以概括为农村的推力和城市的拉力，以及其交互作用所产生的共同作用力［1］。相关研究［2－9］认为中国城市化的动力机制既具有普遍性，又有自身独特的因素，随着经济全球化和社会主义市场经济发展，我国城市化的动力机制表现出主体多元化、空间上不均衡、时间上动态演进等特征。

青藏高原独特的自然地理环境、生态经济条件以及少数民族聚居的社会特点，决定了该区域城镇化动力机制的独特性。在西部大开发以前，该区域城市化动力机制主要是国家投资于资源开发形成新城市、沿海内地企业搬迁、行政机构建立与扩大、农业剩余劳动力转移与个体经营者大量涌入以及民族宗教文化、民族贸易和人居环境的改善［10－11］。2000—2010 年，全国城市化率由36.21%上升到49.9%，年均提高1.37%。地处青藏高原的青海省城镇化率由34.76%上升到44.7%，年均提高仅0.99%［12］。可以看出，西部大开发以来青藏高原地区城镇化发展水平与全国相比差距在增大。为了揭示新时期该区域城镇化动力机制，笔者选择极具代表性的环青海湖少数民族地区开展个案研究。

1 城镇化发展现状

环青海湖地区地处青藏高原，毗邻青海湖湿地，是青海省重要的牧业区，也是国家生态环境建设的战略要地。行政区划包括海北藏族自治州刚察县和海晏县、海西蒙古族藏族自治州天峻县、海南藏族自治州共和县，总面积5.48万km2。区内有汉族、藏族、蒙古族、回族等12个民族，其中，少数民族约占人口总数的74.8%，在少数民族中则以藏族为主，约占少数民族人口的92%［13］。环青海湖地区2010年末GDP达84.02亿元，是2000年的6.4倍，人均GDP为3.65万元，是青海省平均水平的1.52倍。从产业结构演变来看，第一产业所占比重下降，二、三产业所占比重不断上升。但是，从城镇化发展来看，2000年城镇化率为 39.15%，2010年则为33.07%，不仅低于全省平均水平，而且发展极不稳定(表1)。基于这种现状，深入分析环青海湖少数民族地区特色城镇化动力机制，对于促进该区域社会经济发展和城镇化水平提高、缩小发展差距、保障民族地区和谐稳定具有重要的现实意义。

2 城镇化的动力

环青海湖少数民族地区没有城市，在西部大开发以前仅有小城镇2座。2001年以来新增城镇9座，城镇化发展出现了一些新的动力。

2.1 特色产业发展对城镇化的推动力

2.1.1 特色农牧业发展是城镇化的重要推动力。2010年环青海湖地区第一产业增加值为9.56亿元，是2000年的3.6倍。该地区第一产业以畜牧业为主，牧业产值占第一产业的比重超过80%［14］。近年来，畜牧业产业化水平逐步提高，带来农牧民收入显著增长，2010年农牧民人均纯收入达到5 560元。随着总人口增长，区域劳动力也在增加，但新增劳动力大多数仍从事农牧业，使耕地、草场压力增大，迫切需要将剩余劳动力转移出去。总之，环青海湖少数民族地区农牧业的发展无论从提供农畜产品还是提供剩余劳动力方面对城镇化的推力都是十分明显的。

2.1.2 工业发展为城镇化积累经济实力。近几年，该区域第二产业发展迅速，2000年第二产业增加值占GDP的比重为46.8%，2010年达到57.1%，其中，海晏县和天峻县分别达到72.9%和85.3%。2000年工业总产值为8 005.9万元，2010年达到1 106 857万元，增长138倍［13］。第二产业特别是工业的迅速发展为区域城镇化发展奠定了经济基础。

2.1.3 第三产业发展促进城镇集聚效应逐步增强。环青海湖地区2010年第三产业增加值达到19.17亿元，城镇固定资产投资完成额24.50亿元，分别为2000年的3倍和5.72倍。城镇商业、金融业也有所发展，2010年社会消费品零售额为13.29亿元，金融机构存款余额达到53.42亿元，分别比2000年增长27倍和14倍［13］。尤其是依托青海湖的旅游需求拉力和旅游供给推力已成为该地区城镇化的独特动力，而且旅游业使该地区城镇化呈现季节性，在旅游旺季城镇人口远大于淡季，比如，西海镇2010年常住人口和暂住人口共约1.4万人，流动人口却达70万人。

表1 环青海湖少数民族地区2000—2010年社会经济发展状况Tab.1 Social and economic development in minority nationality regions around Qinghai Lake during 2000—2010

2.2 地区城镇发展对农牧民的拉力

城镇化实质上就是农业人口实现地域转移和职业转化的过程，城市以优势区位能够提高居民的支付能力、增加消费效用和就业机会［15］，因此，不断吸引腹地人口和经济活动向城市转移。

环青海湖少数民族地区农牧民以藏族为主，长期从事畜牧业。藏族的游牧生活和传统文化十分看重草原和亲情，通过课题组问卷调查反映出当地农牧民对于目前居住生活的农牧区满意之处主要是农牧业收入有保障(占93.1%)、熟悉和适应生活环境(占 87.3%)、有亲朋好友(占69.5%)等，对于目前居住生活的农牧区的不满意之处则有交通不方便(占83.7%)、教育培训条件差(占66.9%)、就业渠道少(占 55.1%)等(表 2)。相比较而言，城市由于交通、教育、就业条件等方面的优势，对年轻农牧民的吸引力很强，新一代农牧民改善生活方式、改变就业现状和提高受教育水平的意愿是该区域城镇化的新动因。

2.3 环青海湖地区城镇化的政策与制度催动

表2 环青海湖少数民族地区农牧民对所在农牧区生活状况评价表Tab.2 Evaluation on country life by the local peasants in minority nationality regions around Qinghai Lake

我国城镇化是“政府推动”和“市场拉动”双重动力机制的结合，环青海湖地区也不例外。比如，2001年以来新增的9座城镇中有7座属于乡改镇，龙羊峡镇和哈尔盖镇虽然始于资源开发推动，但主要也是政府投资兴建。在国家西部大开发政策的基础上，青海省政府也出台了许多有利于推进城镇化进程的制度和政策。在户籍制度方面，青海省明确提出把加快推进农民工市民化作为统筹城乡发展的突破口，进一步放宽小城镇落户政策。在土地使用制度方面，实行小城镇建设用地指标单列，促进小城镇成为农村居民的聚集地、剩余劳动力的转换地以及乡镇企业、特色产业的发展地［16］。结合主体功能区划，实施了退牧(耕)还草和配套自来水进户、通电、硬化路、通电话等为主要内容的牧民定居工程，以及促进农牧民教育培训的阳光工程等。通过政府的制度创新和政策引导，为促进农牧区剩余劳动力转移和城镇化水平提升创造了有利条件。

3 城镇化开发环境分析

3.1 发展优势

3.1.1 资源基础优势。环青海湖地区自然资源丰富，人均耕地、草场面积均高于全国平均水平，也是我国水资源十分富集的地区之一。区内有多种开发利用价值极高的动植物资源和矿产资源，旅游资源更是极具影响力。利用区域的资源优势，实现产业结构优化升级，可以使环青海湖地区城镇化的经济基础不断增强。

3.1.2 区位优势。城镇承担商品集散中心和加工中心的职能，要求有良好的区位条件。环青海湖少数民族地区地处青海省农牧结合部，东接全省经济重心河湟谷地，西连柴达木盆地，易于接受青海东部和西部两个经济区的产业延伸和带动，同时可辐射青南地区，是青海进入新疆、西藏的重要通道，在全省有着明显的区位优势，具备城镇化开发的区位条件。

3.1.3 区域的品牌和知名度优势。青海湖作为国际重要湿地，以其独特的自然景观和生态价值备受关注。环青海湖国际公路自行车赛的成功举办，使青海湖的知名度迅速提升，青海湖景区已经成为青藏高原最著名的旅游目的地之一，这些优势都有利于集聚人气，有助于吸引多方投资进行环青海湖地区产业开发和城镇建设。

3.1.4 城镇化的后发优势。虽然目前环青海湖地区城镇数量少，城镇化水平低，但是开发程度低更有利于吸取其他地方的经验教训，充分发挥后发优势，突出区域特色，用新理念来规划城镇，用新技术来建设城镇，保障区域城镇化健康发展。尤其是依托当地独特的少数民族传统文化，开发特色产业带动城镇化发展，前景极为广阔。

3.2 发展劣势

3.2.1 基础设施因素。交通条件方面，虽然青藏铁路穿境而过，但2010年该地区铁路、公路里程数合计仅4 462 km，每平方公里道路密度仅0.08 km。信息条件方面，该地区万人邮政和电信业务量分别为:海晏县1 350元、刚察县563元、共和县377元、天峻县1 467元，远低于同期青海省2 167元的平均水平。城镇规模小，镇区平均面积仅241.8 hm2。从农牧区情况看，该地区222个行政村中通电话和有线电视的村分别只占70%和17.6%(表3)。由于基础设施落后，要素流动效率低，经济发展活力差，导致当地镇区人口向省会城市转移，是该区域城镇化水平不稳定的重要原因。交通不畅和信息闭塞，也严重制约农牧民开阔视野、对外交流和城镇化发展。

3.2.2 产业因素。环青海湖少数民族地区产业结构不合理，结构性矛盾突出。从表1看出该地区经济增长主要依靠工业的拉动，但是工业技术落后，产业链短，2010年规模以上工业企业仅43家。区域主导产业仍然是资源型工业和传统畜牧业，第三产业以满足城镇居民日常需求的传统服务业为主，创造产值能力较低［13］。由于二三产业发展水平低，吸收就业能力有限，第一产业就业比重高达73%。产业发展不协调，严重阻碍环青海湖少数民族地区城镇化进程。

表3 2010年环青海湖地区基础设施状况Tab.3 The states of the infrastructure in the regions around Qinghai Lake in 2010

3.2.3 人口因素。环青海湖地区总人口23.01万人，人口密度仅为4.2人/km2。区内3万人以上的城镇只有1个，镇区平均人口6 140人。人口规模小，导致市场规模小，限制了当地城镇集聚效应的形成。环青海湖地区少数民族人口占绝大多数，思想比较保守。由于教育条件落后和传统观念影响，使得当地农牧民受教育程度低，其中，小学以下程度者占全区6岁及以上人口的35.63%［17］。缺乏基本知识和技能，使农牧民对于进城有比较大的顾虑，是影响城镇化进程的重要因素。

3.2.4 省会城市极化效应的影响。根据相关理论［18］，资源或生产要素之所以向城市聚集，是因为城市的预期收益远远高于乡村，大城市远远高于中小城市。因此，在条件允许的情况下，企业和劳动力总希望配置在具有广泛影响力的中心城市。环青海湖地区距省会西宁市130 km，由于省会城市发展总体水平高，对企业和居民的吸引力远高于当地小城镇。所以，当地农牧民就地城镇化的比重小，大部分选择到省会城市发展。但是，农牧民远距离迁移对当地经济发展、文化传承等会产生严重的负面影响，如果环青海湖地区城镇建设不能改观，这种极化效应长期存在，将不利于该地区社会经济稳定发展。

3.3 机遇与威胁

环青海湖少数民族地区城镇化面临许多机遇:第一，无论是国家西部大开发战略还是青海省社会经济发展规划，都给环青海湖地区提供了良好的发展环境，2007年国家发展和改革委员会正式批复的《青海湖流域生态环境保护与综合治理规划》更加明确地给予环青海湖地区经济发展的政策保障。各级政府的政策扶持有利于环青海湖地区招商引资，发展特色产业，改善城镇基础设施条件。第二，“环青海湖国际公路自行车赛”的成功举办不仅带动了当地经济发展，更增强了区域对外经济和文化交流，青藏铁路通车又改善了地区交通条件，对环青海湖少数民族地区旅游业发展和城镇开发必将起到极大的推动作用。但是，环青海湖地区属高原大陆性气候，海拔3 194～5 174 m，生态环境脆弱，多年来的超载过牧和过度垦殖使植被破坏严重，生态足迹呈现不断增长的趋势，并且已经出现生态赤字［19］。加之青海省主体功能区划对保护青海湖湿地的要求，使得当地城镇经济发展的外部成本增加，降低了对投资者的吸引力。区域城镇居住环境差，也难以吸引和留住居民。

4 城镇化的动力机制

从上述分析看出，新时期环青海湖少数民族地区城镇化的动力可概括为特色产业发展的推力、城镇对企业和居民的拉力、制度催动力3个方面。但是，区域城镇化还受到外部环境影响和制约，具体包括城镇化发展的优势以及面临机遇的潜在推力，城镇化发展的劣势以及生态环境脆弱等现实阻力。而且当地少数民族传统文化通过影响产业发展和居民的思想观念、生产生活方式等，对城镇化发展也有广泛而深远的影响。环青海湖少数民族地区的城镇化进程就是诸因素互动的结果，加之各因素自身都在发生变动，使得该地区城镇化的动力机制表现出多元性、动态性。环青海湖少数民族地区城镇化的动力机制与外部环境的相互作用如图1所示。

图1 环青海湖少数民族地区城镇化的动力机制与外部环境作用图Fig.1 The dynamical mechanisms of urbanization in minority nationality regions around Qinghai Lake

5 城镇化的战略思路

环青海湖少数民族地区的城镇化进程是一个集经济因素、人口文化因素、制度因素、生态环境因素于一体的动态过程，具有复杂性和独特性。该地区必须在全面考虑城镇化动力机制的基础上，抓住发展机遇，确立适合本区域的城镇化开发模式和发展战略。将区域内的优势因素与其他条件综合协调，特别需要各级政府运用“看得见的手”进行有效干预和扶持，通过转移支付和生态补偿，在基础设施建设等方面扶持牧区城镇建设。通过公共服务均等化，发展农牧区经济，改善农牧区生产和生活条件，提高农牧民的知识和技能水平，以缩小城乡差距。在推进城镇化进程中，科学选择城镇化开发的重点区域，并注重将产业规划与城镇规划相结合，培育区域中心城市;依托交通轴线，实施点轴开发，完善城镇等级体系;通过城镇化与新牧区建设相结合，走新型城镇化道路，以更好地保护和传承当地少数民族传统文化，实现环青海湖少数民族区域生态－经济－社会可持续发展。

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