张墨宁

因为去年10月以来持续出现的灰霾天气，北京被戏谑为继伦敦之后的新“雾都”。 PM2.5（可入肺颗粒物），这一环境工程和公共卫生领域的专业词汇也开始为公众所熟知，从舆论发出为何没有将其纳入空气质量标准评价的疑问，到环保部最终设定PM2.5监测路线图，经历了两月时间。北京、上海、南京、天津等大城市则纷纷表态将在2012年就发布监测数据，而不再是之前所说的2016年。

从中国环境保护40年的历史来看，此次公共环境危机无疑会是一个转折点：从举办大型活动所需的“面子环保”、应对突发污染事故的被动模式，到将基本环境质量作为公共产品的主动输出，正如国务院副总理李克强所说“这是政府必须确保的公共服务”。

只是，这项服务的提供并不是喊喊口号就能达成的，除了执政党高层的政治承诺之外，还需要各级官僚系统施政理念的深刻更新，需要大幅度增加的财政投入，更需要赢得公众的认可与践履。

“短期行为效应”现形

如果不是美国驻华使馆的监测数据和微博红人的转发，即使是在北京，这座中国文化和科学素养最高的城市，大部分市民或许还会笼统地将灰白混沌称为“大雾”，并没有意识到其危害性。

美国大使馆发布数据称，PM2.5浓度已经严重超标，而北京市环保局同期的数据显示，当日北京空气污染水平为“3级轻微污染”。PM2.5是否作为判定空气污染的指标之一，是导致两种不同结论的根源，恍然大悟的公众便开始要求中国的环境空气质量标准升级换代，将PM2.5纳入其中，并公开数据。

在学术界，PM2.5早已不是什么新鲜的词汇。北京大学环境与经济研究所所长张世秋说，国内对于超细颗粒的研究早在10几年前就已经开始了，只是一直未能得到足够重视。而从决策层来说，PM2.5也不是第一次进入考量的范畴。2008年北京奥运会召开的半年前，北京就出现了持续的灰霾天气，引发了国际社会对北京环境质量的普遍担忧。当时美国《华盛顿邮报》在报道中称，由于担心北京的天气问题，美国的长跑运动员已经开始尝试使用面具。一些运动员决定在开幕式前72小时再来到中国，很多国家准备在日本、韩国进行赛前训练。

中国人民大学环境学院院长马中向《南风窗》记者介绍说：“当时已经非常明确了，灰霾的罪魁祸首就是PM2.5，测量的数值低于世界卫生组织的标准，由于奥运会的重要性，政府也非常重视这个问题。”

然而，迫于奥运会举办在即的压力，那次的重视从一开始就以对短期效果的追求为导向。2008年4月，北京市政府发布了奥运会、残奥会期间空气质量保障措施通告，其中包括汽车限行、关闭建筑工地、整改加油站等几项。

“通过限行和关闭建筑工地，扬尘和挥发性气体一下子就减少了。在一个月之内，北京的1500个加油站都换掉了原来敞口的加油枪，加了一个油气回收装置。当时测算，北京每年通过加油挥发出去的汽油就有2万吨。”马中说，紧急措施在几个月内快速实行，效果非常明显，到8月份奥运会召开，灰霾天气几乎再也没有出现。

2009年和2010年上半年北京较好的大气状况也与这几项措施有直接关系。然而，临时性措施的治理效应却随着时间的推移逐渐减弱，问题终于在2011年爆发。尾号限行的强制手段反而刺激了汽车的购买，以至于不得不用限购来遏制增长趋势。

北京奥运会结束后，其临时性治理措施也被当作成功范例广泛推广，其后的哈尔滨大运会、上海世博会、广州亚运会，还有即将举行的南京青奥会，都如法炮制。示范效应让短期行为和强制手段成为政府治理环境的首选，而忽略了环境问题本身的长期性。

“不用等到2016”

2008年之后到今天的几年里，环保部也曾试图把PM2.5纳入到空气质量标准。“但来自地方政府的阻力很大，如果把它列为新的污染物和污染标准，则意味着中国过去十年的环境治理没有进步，原来的蓝天数恐怕都要消失，所以，几乎所有的城市都反对这个事情。”马中说。

就在环保部和地方政府的标准之争处在胶着状态时，北京的灰霾天气和美国大使馆发布的数据将一度感到无力的环保部推到了危机前端。北京市环保局新闻发言人杜少中一方面承认北京的空气质量未达理想状态，一方面也将美国大使馆的数据发布斥为“炒作”。“对于PM2.5，我们有能力也有设备监测，我们也有监测数据，但是我们不能随意公布。”杜少中的此番言辞使争论更加激烈。

不久后，温家宝在2011年中国环境与发展国际合作委员会年会上表示：“环境监测结果要与百姓感受接近。”马中认为，正是温家宝的表态促使环保部直面问题。就在这番讲话的第二天，环保部就《环境空气质量标准》第二次向全社会公开征求意见，此前一次还是在2010年10月。经过了半个多月的意见征集，PM2.5最终在去年年底被纳入空气质量评价指标。

尽管新标准的实施时间要延迟到2016年，但这套发布于1982年、其后经过1996年、2000年两次修订的陈规总算开始松动。环保部要求2012年在北京、天津、河北和长三角、珠三角等重点区域以及直辖市和省会城市率先开展PM2.5和臭氧监测。与此同时，山东、广东、天津、南京等省市开始竞相宣布监测时间表、实时发布数据。与此前的“讳疾忌医”形成了强烈反差。

“目前，PM2.5主要的问题在于信息发布，而不是监测技术，其实很多地方早就有监测了，四川的一个地级市已经监测了6年。不用等到2016年，监测应该能够提早完成。”马中说。

真正的难题在于如何治理。经过多年整顿搬迁，今天北京事实上已经没有多少工业企业，PM2.5的最主要来源是汽车尾气，当奥运来临时能用的临时措施已经用尽后，在日益剧增的机动车保有量面前，要通过怎样的办法才能降低PM2.5总量，是一个远比监测并公布数据困难得多的问题。

失效的环境政策

放在中国环境保护的大局下考量，2011年冬天这场PM2.5风波带给中国大城市的环境困局，不过是局部问题的表露，其背后则是中国环保政策的整体积弊。

早在“十一五”开局的2006年，中央政府已经将推动环境保护的“历史性转变”作为此后的战略方向。明确提出了到2010年的环境保护主要指标，并首次将节能降耗、污染控制、土地保护和森林培育等作为衡量政府经济与社会发展绩效的约束性硬指标。与以往的治理理念相比，2006年的环境新政可以说是以强有力的国家意志作为主导。

然而，在具体的操作过程中，原本“预防为主”的思路却逐渐被“危机处理”所削弱。 “环保政策一类是事先管理、一类是事后处理，实际上，我们很早提出了预防为主的思路，环保的战略高度早就有了，但是长期以来，治理总是倾向于末端，而不是源头控制。”马中说。

1973年，中国召开第一次环境保护会议，环境问题正式进入政治议题。“当时中国还处在‘文革期间，但是由于大連湾滩涂养殖业遭污染、北京官厅水库的鱼出现异味等事件，政府部门和学者开始着手环境污染的治理和研究，可见早期的环境人还是非常有前瞻性。”张世秋说。此后，中国的环境政治理念逐渐提升。1979年，《环境保护法》出台；1983年，环境保护被确定为一项基本国策；1992年，中国提出了环境与经济的可持续发展战略。与此同时，环保主管部门也不断升格，从最初挂靠在国家建委下环境保护办公室，发展为今天的环保部。

而不断被赋予的重要程度，却并未与治理的效能同比发展。环保理念与实际操作的裂缝越发明显。“以‘环评为例，它的执行率已经达到了99%以上，假设企业都是按照环境标准要求自己，那就不应该有那么多排放，而事实上，企业造成的环境污染事故屡次发生，就是因为评价和监管没有对应起来。”马中说。事实上，即便是“轻预防”、“重处理”的环保模式，也未能起到约束和威慑作用。康菲漏油事故发生后，根据现行环境保护法规定，对其索赔金额不过20万元。

因此，“十二五”期间拟开征的环境税被寄予厚望，以经济手段来弥补行政手段的不足。而马中则认为，如果政府的监管不到位，环境税只会产生反向刺激。他说：“环境税有个非常明确的假定，就是政府部门知道企业到底排了多少污染物，从而根据数量征收，但是如果企业虚报瞒报，就无法执行。所以还得回到监管上面。收环境税跟收排污费是一个道理，排污费制度在中国已经执行了30年，才收了200亿，占企业的税费还不到1%，对它们来说，微不足道。税收不会天然发挥作用。如果无法监控企业的排污数量，那更会刺激它们的偷排欲望，即使被抓住，罚的钱远远低于赚的钱。康菲、紫金矿业都不是靠管制发现，而是因为偶然事件。这就增加了它们的侥幸心理。”

公共产品如何提供

在距离第一次环境保护大会38年之后，2011年12月，中国召开了第七次环境保护会议。会上，国务院副总理李克强的一句话被广泛传播，他说：“基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务。”这在很大程度上，意味着中国环保将迎来又一次转型。对于环境问题的阐释将超越以往经济增长与社会发展关系的层面，成为与教育、医疗、住房等民生议题可以并驾齐驱的公共领域。环境保护将从政府的发展战略转变为维护环境正义的政治伦理。

环境问题的公共属性一经确立，首先需要解决的便是资金投入。2011年12月发布的《国家环境保护“十二五”规划》提出了3.4万亿元的环保投资计划，虽然这一数字超出了普遍预期，但马中认为，这与提供公共产品的目标仍有差距。“提供公共产品首先需要公共财政，3.4万亿元的投资主要靠企业和地方政府提供，只有大约1.5万亿由中央政府埋单，平均每年只有3000亿。2006年，中央才有了环保专项账户，整个‘十一五期间，用于污染治理的资金，中央财政每年大约才出1000亿。”马中说。

长期以来，环境资金的投入不足的确影响了环境治理的速度。整个“十一五”期间，环境保护资金投入只占GDP的1.35%，而且还经常遭地方政府的挪用。环保部环境规划院副院长王金南认为，整个环保资金，挪用数字可能高达40%。据审计部门报告，2008年，河南省挤占、挪用排污费1.37亿元，广东省13个项目的环保专项资金2000多万元被挪用。

最近，环保部环境监测司副司长朱建平也称，PM2.5监测最大的问题就是资金的筹措，现在一套PM2.5的监测设备最贵的是38万元，最便宜也要8万元一套，初步估算388个地级以上城市的总投入要20多个亿，2012年的预算已经基本做完了，需要追加预算，但是各地能够掌握的资金非常有限。从这些来自不同部门、不同层级的信息中不难看出环保财政投入的捉襟见肘。

除了资金投入，环境公共产品的提供也将考验政府的宏观治理，目前的属地管理和分割管理模式势必无法持续，环境保护需要国家层面的更高责任。

由于庞大的人口基数和国土面积，中国遭遇的环境危机也一定是更大的量级，远非西方主要工业国家所能比，但PM2.5事件，也能够让我们认清，人民对于潔净空气的渴求，在地球上的任何一个地方都没什么不同。“西方国家在工业革命之后也经历了治理模式探索、环境标准从柔性到刚性的过渡。”北京师范大学环境史研究中心主任梅雪芹说，我们可以借鉴经验，缩短它们走过的路程。

也正因此，直面未来还会层出不穷的各类环境危机，是我们唯一的选择，而克服危机，不仅需要更有效的科学技术与环境政策，更需要全民族有深刻的环境自觉。