徐丛春

(国家海洋信息中心，天津300171)

0 引言

为了规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出推进形成主体功能区战略。海洋是我国国土空间的特殊组成部分，科学编制海洋主体功能区规划是促进海洋主体功能区形成的重要举措和基本前提。然而，海洋与陆地具有截然不同的属性，如何充分反映海洋的特性，构建一套科学、完善的指标体系，将成为划分海洋主体功能区的重要内容，也是海洋主体功能区划成功与否的关键所在。目前，有关主体功能区划指标体系的研究重点主要集中在陆域主体功能区划方面，针对海洋主体功能区划指标体系和方法的研究较少。主要有:国际方面，英国等国家通过识别和绘制“关键生态特征”(诸如生物多样性、易损性或敏感性等)进行海洋空间规划［1］;国内方面，赵万忠［2］提出了海岸带主体功能区划的体系二级框架结构与4类主体功能区的管理措施，徐惠民［3］等提出基于D－PSR－C的海洋主体功能区划指标体系框架，石洪华等［4］研究了海岸带主体功能区划的指标体系和区划模型。但是，从目前相关研究成果来看，对海洋主体功能区划指标体系研究还相对较少，对海洋空间的特性考虑不足，多数停留在理论探讨层面，可操作性较差。因此，研究建立科学合理、可操作性强的海洋主体功能区划指标体系，深入探讨海洋主体功能区划的划分依据和评判标准，对于科学划分海洋主体功能区、统筹安排海洋开发时序、宏观调控海洋开发秩序，具有重要的理论和实践意义。

1 海洋主体功能区划基本问题

1.1 海洋主体功能区划基本概念

海洋主体功能区是指根据海洋资源环境承载力、开发强度和发展潜力，从科学开发的角度，统筹考虑海域资源环境状况、海域开发利用程度、海洋经济发展水平、依托陆域的经济实力和城镇化格局、海洋科技创新能力以及国家战略选择等要素，所划定的不同主导功能定位的海域。按照开发方式分，海洋主体功能区分为海洋优化开发区域、海洋重点开发区域、海洋限制开发区域和海洋禁止开发区域4类(表1)。

1.2 海洋主体功能区划特征

海洋主体功能区划是对海域空间的战略性、基础性和约束性的空间规划，它不同于传统的地理区划，也不等同于海洋功能区划，有其自身固有的特性。

1.2.1 宏观指导性。从空间尺度上来说，海洋主体功能区划是针对大尺度空间而进行的区划，适用于宏观区域(如全国和省级层面)的分类指导和政策调控。按照海洋资源环境承载力、海洋开发强度和海洋发展潜力，海洋主体功能区划把我国管辖海域划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类主体功能区，充分体现了因海制宜、分类引导的调控思路。各类海洋主体功能区可根据不同的定位和发展要求，制定更有针对性的主体功能区开发的区域政策、绩效评价和考核体系，从而增强国家对海洋开发空间调控的有效性。

1.2.2 空间约束性。海洋主体功能区划是强化对海洋空间开发和空间结构的引导、加强和改善海洋宏观调控和综合管理的重要举措。通过海洋主体功能区划对不同海域的主体功能定位，明确哪些海域不能够开发，哪些海域能够开发及开发的原则和导向，是对不同主体(包括政府和各类市场主体)海洋空间开发行为的一种约束和规范，是对海洋开发规划调控思路和调控手段的创新。虽然海洋功能区划也是一种空间区划，但是，它所规定的功能区内容较为具体，且缺少与之相配套的政策导向，而海洋主体功能区划则是一个兼顾空间调控和政策指导的空间区划，是较海洋功能区划更高层次的空间规划，因而更具有综合性、整体性和指导性。

表1 海洋主体功能区内涵与功能定位Tab.1 The definition and function of marine major function oriented zone

1.2.3 要素综合性。传统的区划，大多以区域自然、生态或经济等某一方面要素为标准认识地域的分异规律，在区划过程中的综合性也只不过是自然、经济、生态某一方面的综合性。而海洋主体功能区划不仅考虑海域自然属性，而且包括了经济、生态、技术、制度等多要素的综合，它将自然环境特征与人类发展相结合，勾勒出海洋综合开发的有序时空格局。

2 海洋主体功能区划指标体系确定原则

2.1 与国家主体功能区基本思路相统一

依据国家“关于推进形成主体功能区的基本思路”，结合海洋实际，海洋主体功能区划指标体系应在一级指标层面与国家的思路一致，即按照海洋资源环境承载力、海洋开发强度和海洋发展潜力作为划分依据，筛选与确定指标，保持与国家主体功能区的基本思路相对应。

2.2 体现海洋自然属性和法律地位

我国海洋空间资源按照自然属性划分，可分为海域空间资源和海岛空间资源两类(海岛兼具海陆双重属性);按照法律地位和海域自然资源主权权利划分，可分为内水与领海、毗连区、专属经济区和大陆架。同时，海洋与陆地相比，无论其物理性质、化学性质，还是开发利用方式、人口活动等特征方面，都具有独特性。因此，海洋主体功能区指标设置应力求突出海洋特色，综合考虑我国海洋空间的自然属性和法律地位，将我国海洋空间划分为内水与领海、海岛、专属经济区和大陆架3个部分，并分别构建海洋主体功能区划指标体系。

2.3 考虑毗邻陆域影响

海洋与陆地两个系统在资源、环境和社会经济发展等方面存在着既联系又制约的关系，因此，海洋主体功能区划指标体系设置上要充分考虑毗邻陆域的影响，特别是毗邻陆域经济发展水平、经济发展战略、区位条件等社会经济因素对海域开发的影响。尤其是内水与领海处于海陆交汇处，海洋主体功能区划指标设置中应充分考虑毗邻陆域的影响指标。

2.4 数据可获性

在确定海洋主体功能区划指标体系中，要充分考虑到海洋基础数据薄弱的问题，应选择可以方便获得的、权威机构发布的数据作为指标体系内容。同时，概念应清晰明确，指标名称应简单易懂、指标内涵应科学准确、计算方法应合理。

3 海洋主体功能区划指标体系框架

按照内水与领海、海岛、专属经济区和大陆架分区区划原则，海洋主体功能区划指标体系分为3个部分:内水与领海海洋主体功能区是落实国家“陆海统筹”原则、实现海陆协调发展的关键，应充分考虑毗邻陆域影响，按照海洋资源环境承载力、海洋开发强度和海洋发展潜力进行构建;海岛鉴于其特殊的生态系统，海岛主体功能区指标体系重点考虑区位状况、生态状况和经济发展能力3个方面;专属经济区和大陆架着重突出海域的权益和资源价值，指标体系重点考虑战略资源丰度、区位重要度、技术成熟度3个方面的指标(表2)。

4 海洋主体功能区划指标含义和功能

4.1 内水与领海主体功能区划指标

4.1.1 海洋资源环境承载力。环境承载力是指在一定时期和区域内，在维持资源环境系统结构不发生质的改变、环境功能不朝恶化方向转变的条件下，资源环境系统所能承受的人类社会经济活动的能力。海洋资源环境承载力是划分海洋主体功能区的重要依据，具体指标包括:(1)可利用海洋空间资源。反映可供开发利用或具有潜在利用价值的海洋空间资源的利用程度，重点考虑可利用岸线资源和可利用滩涂资源，由可利用岸线比重、可利用滩涂资源比重来表示。(2)海洋环境质量。反映某海域内环境对人类生存、生活和发展的适宜程度，重点考虑海水环境质量、海洋沉积物质量、海洋生物质量等因素。(3)海洋生态系统健康状况。反映海洋生态系统保持其自然属性、维持生物多样性和关键生态过程稳定并持续发挥其服务功能的能力。(4)海洋生态系统重要性。反映特定海域的典型生态系统、典型生境对全国或较大区域海洋生态系统的重要程度与保护价值。典型生态系统与生境主要包括河口、海湾、滨海湿地、红树林、海草床、珊瑚礁、主要经济种类和珍稀濒危物种的繁殖区、索饵区、洄游/迁徙区等。(5)海洋灾害风险。指沿海地区风暴潮、风暴海浪、海冰、赤潮、溢油、海雾、海平面上升、海岸带地质灾害等海洋灾害对沿海地区造成风险损失的程度，反映海洋自然灾害给沿海地区人民生活和海洋经济发展造成负面影响的程度。一般来说，沿海地区遭受的灾害损失，一方面受灾害本身的规模和程度所影响，另一方面也受沿海地区经济发展水平的影响，因此，海洋灾害风险指标由灾害等级系数和经济强度系数两方面构成。

表2 海洋主体功能区划指标体系Tab.2 The index system of marine major function oriented zoning

4.1.2 海洋开发强度。海洋开发强度反映人类活动对海洋资源的压力程度，是海域利用程度和经济社会发展水平的综合体现，该类指标具体包括:(1)海域利用程度。指人类社会经济活动对海域资源的开发强度和水平，反映了人类对自然海域的开发利用程度。由于围填海是严重改变海域自然属性的海域利用活动，因此，该指标中单独把围填海强度作为评价因子。具体包括海域空间利用率、填海强度两方面要素。(2)区域海洋经济发展水平。反映该海域海洋经济发展现状和增长活力，由海域经济效能(即单位海域面积的经济效益)、海洋生产总值年均增速两方面要素构成。(3)毗邻陆域社会经济发展水平。反映与海域相邻陆域的社会经济发展水平和增长活力。毗邻陆域经济发展水平与海洋开发强度息息相关，对海洋开发起着重要影响。该指标重点考虑人均GDP、地区生产总值年均增速两方面要素。

4.1.3 海洋发展潜力。海洋发展潜力是指在维持可持续发展的前提下，其支撑体系所具有的潜在能力。海洋发展潜力影响的指标较多，具体包括:(1)海上交通优势度:反映海域的交通优势，及在发展经济方面客观存在的有利条件和优越地位。该指标重点考虑从经济地理区位条件来评价海域的发展潜力，由港口吞吐量和泊位密度要素构成。(2)海洋科技创新能力:指科技对海洋发展的支持力度，反映海域的科技发展潜力。反映海洋科技活动的指标很多，如科技成果转化率、市场成交额、海洋科技研发投入等，但由于这些指标数据很难获取到，因此，评价中选取了从事科技活动人数、海洋科研机构科技课题数、海洋科研机构发表科技论文数、海洋科研机构专利授权数等指标来综合反映。(3)入海陆源污染管治能力:反映对海洋生态环境保护和治理的能力，由工业废水达标排放率和新增工业废水处理能力来表示。

4.2 海岛主体功能区划指标

4.2.1 区位状况。反映海岛的权益价值和战略要求，以及海岛自然地理区位和经济地理区位条件优劣程度，由战略地位和地理区位要素构成。其中，战略地位包括国防安全及权益价值和战略选择等要素;地理区位要素包括海岛自然地理位置和经济地理位置等要素。

4.2.2 生态状况。反映海岛作为独立的生态系统其特殊的生态价值，由海岛生态系统健康状况和海岛生态系统重要性要素构成。其中，海岛生态系统健康状况包括物种多样性、生境破碎程度、外来物种和生物入侵状况等要素;海岛生态系统重要性包括典型生境、典型生态系统的重要程度和保护价值。

4.2.3 经济发展能力。反映海岛可供开发利用的基础和优势，由交通可达性、经济发展基础条件等要素构成。其中，交通可达性包括离岸距离、交通便利程度等要素;经济发展基础条件包括岛陆面积、淡水资源量、岛屿基础设施建设等要素。

4.3 专属经济区和大陆架主体功能区划指标

4.3.1 资源丰度。重点评价海域油气资源、固体矿产资源、渔业资源等资源的富集程度，反映战略资源的开发潜力。其中，油气资源丰度主要通过对油气资源评价的基础资料、各盆地油气勘探成效及油气资源补充评价结果等综合分析基础上进行判定;固体矿产资源丰度主要是对我国专属经济区和大陆架海域重矿物异常区进行评价判定;渔业资源丰度主要是在对我国传统渔场渔业资源情况进行调查与评价的基础上进行判定。

4.3.2 区位重要度。着重考虑我国海洋权益和海洋资源安全，评价专属经济区和大陆架海域对国家经济安全的重要程度。

4.3.3 技术成熟度。主要考虑规划期内专属经济区和大陆架海域资源开发的能力条件，以水深作为测度技术成熟度的评价因子。该指标不仅反映了资源开发所能达到的技术水平，同时体现了开发的经济价值。目前对专属经济区和大陆架海域油气资源开发的技术成熟度通常与水深成负相关关系。海水越深，开发难度越大，技术要求越高，技术成熟度越低，反之亦然。根据目前我国海洋开发技术能力，现阶段以300 m等深线作为技术成熟度评判标准。

5 问题与讨论

5.1 指标归属问题

依据海洋资源环境承载力、海洋开发强度、海洋发展潜力3个维度，将内水与领海主体功能区划指标体系中11个指标依据含义和功能分别归属于3个维度。其中，海洋资源环境承载力和海洋发展潜力存在着一定程度的互逆关系，而对于某些指标，如反映海洋资源和环境的指标，既可以归属于海洋资源环境承载力，也可以归属于海洋发展潜力，由于不同归属将对评价结果影响会较大，因此，处理好这类指标的归属问题也将是指标体系构建中需要进一步深入研究的内容。

5.2 指标代表性和可获性权衡问题

数据可获性是海洋主体功能区划指标体系构建的基本要求。但是在指标选取和构建中，选取指标的代表性和可获性是一个需要权衡的事情，如前面提及的科技成果转化率、市场成交额、海洋科技研发投入、海洋科技辐射能力等这些评价因子虽然能较好地反映海洋科技创新能力，但是从数据可获性来看无法获取这些指标的相关数据，从而选取了与海洋科技创新相关的科技成果数量、从事科技活动的人员等其他可获性强的指标，如何兼顾指标的代表性和可获性也是海洋主体功能区划评价中面临的一个需要协调的问题。

5.3 指标权重确定问题

由于我国纬度跨越较大，南北方海域差异较大，因此，在指标赋权中面临着一个冲突问题:若全国采用同一的指标体系并赋予同样的权重进行海洋主体功能区划分，有些指标的区域特色便难以体现;若全国采用同一指标相同，但不同区域可以采用不同权重，则难以保证区域之间主体功能区划的可比性。例如，海洋灾害风险等级指标由灾害等级系数和经济强度系数两要素构成，其中，灾害等级系数是各类灾害等级的综合反映，而在各类海洋灾害中北方海域受海冰灾害影响最大，故应加大海冰灾害的权重，而南方海域受风暴潮影响最大，也应适当加大风暴潮灾害的权重，而若不考虑南北方海域的区域差异赋予相同的权重时，势必造成评价结果与实际情况的偏差，因此，根据区域特色确定指标权重也是一个有待进一步深入分析的问题。

［1］Ehler Charles，Fanny Douvere.海洋空间规划——循序渐进走向生态系统管理［M］.何广顺，李双建，刘佳等，译.北京:海洋出版社，2010.

［2］赵万忠.宏观视域下海岸带主体功能区划的分区及其管理［J］.中国渔业经济，2010，28(4):79 －85.

［3］徐惠民，丁德文，叶属峰，等.海洋国土主体功能区划规划若干关键问题的思考［J］.海洋开发与管理，2008，25(11):52－54.

［4］石洪华，郑伟，丁德文.海岸带主体功能区划的指标体系与模型研究［J］.海洋开发与管理，2009，26(8):88－96.