朱琦

养犬管理看似小事，却涉及千家万户，是一项面广量大的城市管理工作。2011年5月15日，《上海市养犬管理条例》正式施行。这部在制定过程中就引发各方热议和各种观点激烈碰撞的地方性法规，一年多来的贯彻实施效果如何，也牵动着全社会的关注。在《条例》实施一周年之际，市人大常委会展开了一系列监督调研，认真“审视”这部法规的执行效果。市人大常委会主任刘云耕表示，常委会将加大监督力度，推动各有关方面和部门认真贯彻《条例》，切实维护法制的权威，使本市养犬管理水平有实质性的提高。

仍有养犬人不愿登记免疫

登记免疫是规范养犬管理的“入门关”。在1993年市政府颁布施行的《上海市犬类管理办法》中，设置了较高的养犬管理收费和办证条件等“门槛”，本意是遏制居民养犬的需求，但这些“高门槛”反而让一些养犬人“有门不进”，导致了大量的无证犬产生。

《条例》调整了原有的管理理念和模式，变“禁养犬、限养犬”为“规范养犬行为”。《条例》实施后，不仅办狗证、打疫苗的地方多了，而且价格也便宜了，市民依法、文明养犬的自觉性进一步提升，养犬登记办证数有明显提高。统计显示，截至2012年4月底，本市共办理《养犬登记证》23万余张，较2010年底的14万余张，上升了64%。同时，到今年3月底，全市共免疫犬只26万多条，比《条例》实施前的每年14万条，增加了近1倍。

尽管数据喜人，但一些常委会组成人员和人大代表还是从数字中看出了一点“端倪”：此前公安部门估计本市犬只总数约有60万条，这意味着，可能还有约三分之二的犬只没有办证。那么，为什么还有那么多犬只没有办证呢？本市城市化地区犬只免疫数为19万余条，而前来办证数仅为15万张，这21%的差额又是怎么产生的呢？

原来，《条例》的一大亮点是要求各区域犬只免疫点和登记办证点“二点合一”，形成“一门式服务管理模式”。但目前除了闵行区外，其他区县尚未实现“一门式”服务。一些养犬人因嫌多地奔波“麻烦”，办证程序复杂，仅选择为犬只进行狂犬病免疫注射而不登记办证。

此外，《条例》实施后，随着犬类管理费的下调，养犬人办证积极性有所提高。然而，本市还有相当一部分养犬市民认为，目前300、500元的犬只登记办证收费标准仍然偏高，而且每年都要收取。这也是造成部分养犬居民不愿主动免疫或者免疫后不愿办理养犬登记的主要原因。

对此，一些代表建议，尽快把办证服务“嵌入”全市各免疫点，缩短犬只免疫办证流程，避免养犬人多地奔走；同时建议有关部门在调研中充分听取养犬居民的意见，适当降低养犬登记办证收费标准。

农村地区犬类管理费“不降反升”

《条例》实施后，本市城市化地区犬类管理费用下调，但农村地区“不降反升”。这个现象也引起了多方关注。

据悉，《条例》实施前，本市对农村地区每犬每年收取100元犬类管理费，其中包含犬只免疫费。但《条例》实施后，根据市物价、财政部门规定，100元犬类管理费不包含犬只免疫注射费，因此，农村地区养犬人的养犬成本反而上升至200元左右，导致农村地区养犬人依法免疫和办证登记的积极性降低，有主无证犬问题突出。

统计数据显示，自《条例》颁布实施以来，全市共免疫城镇犬16万条，增加了2倍左右；中心城区8万条，增加了3倍；农村犬近10万条，却基本持平。

对此，市农委副主任邵林初坦言，农村犬只饲养比较分散，养犬的农户防疫意识也较为薄弱，需要基层防疫员走村串户上门免疫，难度很大；再加上《条例》实施后，免疫和办证的总体费用比原来要高，所以农村犬的总体免疫数量没有明显增加。而据卫生部门统计，本市近年来狂犬病多发于远郊地区。

针对农村地区办证率低的问题，市公安局负责人表示将加强“问题管理”，积极会同兽医部门采取“上门服务”、加强宣传教育等方法，最大限度地推进农村地区养犬登记办证工作。同时，将和财政等部门研究农村地区犬类管理费收费标准调整事宜。市农委等部门也建议免除农村犬只的登记办证费用，并将疫苗注射费用列入财政预算。

行政执法遭遇取证难、处罚难

本市养犬管理条例虽然设置了一些禁止性条款并明确了相应的法律责任，但在立法之初，不少人就担心这些条款能否得到有效执行、真正起到震慑作用，是否会成为一种“摆设”。

事实上，在《条例》的贯彻实施过程中，行政执法确实遭遇了取证难、处罚难的困境。比如，《条例》规定，犬吠扰民的，由公安部门做出相应处罚，但犬吠具有瞬间性的特点，公安机关接报到达现场后，犬只往往已经安定下来；同时，群众对公安机关执法工作普遍存在抵触情绪，民警往往“门难进”，造成无法取证。

再如，《条例》规定，饲养未登记、年检犬只的，对个人处200元以上1000以下罚款。而根据《行政处罚法》规定，对公民处200元以上罚款的适用一般程序，即公安机关需在取证的基础上，对当事人要进行制作询问笔录、处理报告、开具处罚告知书、作出处罚决定等一系列繁琐的行政案件办理程序，既费时，又阻力大，往往造成办案民警有畏难情绪。据了解，一年多来，本市实际处罚数量十分有限。“缺乏有力的制约措施也纵容了一些养犬人不登记办证的行为。”市人大代表洪克敏指出。

对此，方超伦等代表认为，要推动解决这些难点问题，需要相关职能部门加强责任意识，破除畏难情绪，整合资源、联手合作，真正做到有法必依，执法必严，落实对无证养犬行为的处罚和对流浪犬的收容管理，提升养犬人文明素质和城市文明、社会管理水平。

居民自治闯出养犬管理“新路”

养犬管理是一项综合性的管理工作，仅靠政府部门，监管效力有限。因此，条例在制定时，就明确了本市养犬管理工作实行“政府部门监管、养犬人自律、基层组织参与、社会公众监督”相结合的模式。

“如今养犬市民自觉遵守养犬行为规范的意识逐步增强。”从事居委会工作的市人大代表张雅玉谈到她对《条例》施行一年多来的切身感受时提到，“当前最大的困难在于，一些不自觉遵守条例的宠物主人，无论我们如何宣传文明养犬，他们都置之不理。”

原市人大常委会法工委委员周锦尉认为，养犬管理条例作为与社会道德规范紧密联系的法，其有效执行就是要将遵守法规“内化”为市民的自觉行动，否则一旦“法不责众”，法规就会被搁置一边，不起作用。对此，一些代表指出，建立政府、小区物业、居委会、业委会“四位一体”的管理模式，比单打独斗、各自为政更具监管效力。

浦东潍坊社区探索运用居民自治的办法，在养犬管理方面闯出了一条“新路”。潍坊十村小区内原本有近40条狗，十有七八没有办证。随着《条例》的出台，街道居委会大力宣传相关法律法规，督促“狗爸狗妈”们主动办证，同时组织“狗爸狗妈”自发形成“狗狗群”，互相交流经验，确保“谁家孩子谁家抱”。现在小区养犬的办证率基本上达到100%。小区里还有一支以养犬户为主的100多人的志愿者服务队伍，一旦发现有人遛狗不牵狗绳等不文明养犬行为，志愿者就会上前有“策略”地加以“提醒”，效果明显。

据悉，市住房保障和房屋管理部门将把文明养犬的有关内容纳入《管理规约》和《临时管理规约》修订范畴，在优化和完善业主自我管理制度过程中，引导业主提高文明养犬意识，规范养犬行为。