1999年7月，A单位由于精简机构,有一幢行政办公楼空闲出来。该宗地位于市区，属划拨用地，占地面积620平方米，建筑面积3100平方米。A单位于当年10月份将该幢办公楼出租给个体户B某经营宾馆，B某与A单位签订了《房屋租赁协议》，协议约定：B某每年向A单位交纳租金3万元，租期为三年。

焦点：非法出租土地 or 擅自改变土地用途

该案由该市国土资源局执法监察支队立案查处。经查明，该幢办公楼原土地使用权证登记的用途为机关用地，A单位与B某一直未得到土地管理部门同意办理土地使用权出租登记，也未向土地管理部门缴纳年租金（即出让金）。在查处本案过程中，存在三种不同意见。

第一种意见认为：A单位办公楼的原土地用途为机关用地，而A单位未经土地管理部门同意和市人民政府批准，将其办公楼出租给B某经营宾馆，实际土地用途为商业用地，土地用途发生了变化，其行为违反了《土地管理法》第五十六条的规定，构成了不按批准用途使用土地的行为。为此，可依据《土地管理法》第八十条的规定，对A单位作出“责令交还土地，处以罚款”的行政处罚。

第二种意见认为：A单位将原办公楼出租给B某，土地使用权随建筑物的转移而转移，而A单位在未经市国土资源局批准的情况下，擅自将划拨土地使用权连同地上建筑物出租给B某，其行为违反了国务院55号令第四十四条、四十五条的规定，构成非法出租土地使用权，应按国务院55号令第四十六条的规定作出“没收土地非法收入，并处罚款”的行政处罚。……