□ 杨文欣

一、案情简介

2011年5月31日，哈尔滨市水政监察局对“黑农油驳3-080号”采砂船在松花江下江19号肇附近江上非法采砂的行为进行了行政处罚， 2011年8月31日，在没有取得水行政主管部门批准手续的情况下，该船在松花江下江20号肇附近江上又继续违法采砂。

二、执法过程

长期以来，河道非法采砂都是河道管理工作中的顽疾，一直没有得到彻底的根除。2011年5月31日，哈尔滨市水政监察局执法人员在巡查中发现，船号为“黑农油驳3-080号”的采砂船，在没有取得水行政主管部门批准手续的情况下，在松花江下江19号肇附近江上采砂。我局执法人员在对采砂现场进行了录像、照相等调查取证工作，并依据《哈尔滨市河道管理条例》第三十二条的相关规定，当场下达了《责令停止违法行为通知书》要求其立即停止采砂，接受调查处理。由于调查期间该船只仍运用“游击战”式采砂作业，没有按要求停止，依据《哈尔滨市河道管理条例》第三十七条的相关规定，我局执法人员于2011年6月16日对该采砂船只进行了扣押，于2011年7月26日下达了《水行政处罚决定书》，对当事人处以罚款人民币5万元整的上限处罚。2011年7月27日，当事人缴纳罚款，按照《哈尔滨市河道管理条例》第三十七条第二款规定，我局将暂扣的采砂设备返还当事人。3个月后，我局执法人员在松花江下江20号肇附近发现该船只又在进行江上采砂作业，依据法律程序，我局执法人员又一次对当事人进行了扣押采砂设备，罚款人民币5万元整的处罚，并在当事人缴纳罚款后返还采砂设备。

三、案件启示

纵观该起案件的处里过程，我们水务执法部门对于采砂业主的违法采砂行为只能是 “发现——扣押——查处——返还”，缺少一种行之有效的行政措施来遏制非法采砂行为。这一案件给我们三点启示：

（一）系统化的采砂管理模式亟待建立。违法采砂行为之所以难于管理，主要在于违法行为的隐蔽性及流动性，单单依靠行政机关的单方追查，很难对整个流域内的非法采砂行为进行有效管理。目前，哈尔滨市松花江上江的采砂业主组成了采砂协会，协会成员之间互相监督、制约、举报非法采砂行为，这种自发的管理模式，不仅节约了行政机关的执法成本，更极大地增强采砂业主遵法守法、用法维权的法律意识，如果能够将这种模式在整个流域推广化、系统化，采砂管理工作必将有新的突破。

（二）行政处罚力度尚轻，违法采砂成本偏低。随着我国经济建设的迅速发展，工程建设项目日益增多，砂土需求量不断攀升，采砂业的现实利益极其可观。我市的河道采砂管理实行的是一户或者一船一证的许可制度，鉴于松花江目前的河道状况，我市对松花江干流城区段采砂的管理是砂场、采砂船不增加不减少的原则。对于河道内的非法采砂，2006年起施行的《哈尔滨市河道管理条例》第三十七条第一款规定：“违反本条例规定未办理《河道采砂许可证》擅自采砂，或者在禁采区采砂的，由具有管辖权的水行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，暂扣采砂设备，并处以1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，吊销《河道采砂许可证》”。一面是利益的驱动，一面是法律的禁止，罚款5万元人民币的处罚上限，远远低于非法采砂所带来的经济收益。罚款作为行政处罚的一种类型，其目的当然是通过这样的方式来遏制非法行为，维护社会秩序，当处罚力度不足以震慑违法行为时，处罚也就失去了其惩戒、教育的意义，非法采砂行为屡禁不止。因此，根据社会发展状况，适时修改法规相关条款，提高行政处罚力度，增加非法采砂的违法成本，对于有效遏制非法采砂行为意义重大。

（三）惩罚采砂的强制性措施缺失。《哈尔滨市河道管理条例》第三十七条第二款规定：“对前款规定进行行政处罚后，应当及时返还暂扣的采砂设备。”行政机关面对违法采砂的违法行为即便是实施了上限5万元的罚款处罚，还是要在当事人缴纳罚款后，返还暂扣的采砂设备，而此设备极有可能成为其再次违法采砂的工具，也就是说水行政机关在制止违法采砂的过程中常常陷入“罚款，返还；再罚款，再返还”的怪圈。如果能够从立法的角度，增加惩罚采砂的强制性措施，比如罚款并没收违法设备及工具，无疑能够更加有效的制止违法采砂行为。