吴兴春

（公安边防广州指挥学校，广东 广州510663）

论公安派出所在大调解工作中的问题和对策

吴兴春

（公安边防广州指挥学校，广东 广州510663）

当前，我国处于重要的社会转型期。这一时期，既是发展的黄金期，也是矛盾纠纷的凸显期。公安派出所要以此为契机，积极发挥群众基础好的优势，大力纠正目前调解工作的问题，化解各种社会矛盾和纠纷，扎实推进矛盾纠纷化解、维护社会稳定和谐，创造更加有力的社会环境，真正使“大调解”工作深入人心。

大调解机制；问题；建议

公安派出所是公安机关最基层的综合执法单位担负着维护一方平安的神圣职责，打造平安，营造和谐。除了打击违法犯罪，保护人民群众以外，公安派出所要把主要的精力都要用在调处化解群众的矛盾纠纷上。把大量的人民内部矛盾化解在初始阶段和萌芽状态，促进人与人之间的和谐相处，最大限度地增加社会和谐因素，实现法律效果、社会效果、政治效果的有机统一。

一、大调解机制概论

自启动大调解活动以来，此项工作已在各基层公安机关迈出了可喜的步子，机制建设取得了明显效果，大调解工作已为社会所接受。在构建和谐社会过程中，以人为本调处化解各类矛盾纠纷，最大限度地减少不和谐因素，是基层公安工作的一项重要内容，而大调解活动正是迎合了当今社会的大趋势。

调解纠纷就是指化解矛盾、促进和谐，是公安机关服务群众、做好群众工作的基本手段。笔者认为，所谓的大调解机制，是指由党委政府统一领导、政法综治部门牵头协调、调处中心具体运作、司法行政部门业务指导、职能部门共同参与，集人民调解、行政调解和司法调解于一体，及时发现、控制、调处各类社会矛盾纠纷的工作机制。其大调解机制可以分为三个组成部分：即调解主体、调解客体、调解手段。具体如下：

（一）大调解主体

大调解工作机制的调解主体是多方面的，不仅仅是公安机关单方面的调解工作力量，而是由地方党委政府领导，公安机关同政法综治部门合力进行调处社会纠纷矛盾的工作机制。要求的是执法团队的共同努力，这样不仅减轻了公安机关调处矛盾纠纷的压力，同时还理顺了公安机关和其他部门的关系，减少了互相扯皮、踢皮球的问题。公安机关在以往的调处工作中经常遇到自己无法解决的社会矛盾，而其他部门却不能协调，导致了很多矛盾纠纷得不到解决。

（二）大调解客体

大调解工作的客体是指各种社会矛盾纠纷，包括涉及土地、宅基地、用水、用电、家庭关系、生产生活纠纷、离婚、财产分割、经济纠纷和因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等矛盾。大调解工作主要是调处民事纠纷，还有较少的涉及到行政纠纷的调处，以及其他应该调处的纠纷。大调解工作的内容包括群众生活的方方面面，主要是改善民生，目的是实现社会管理的和谐度和满意度。

（三）大调解手段

大调解工作的手段多种多样，旨在最大限度地调处社会矛盾纠纷，做好社会维稳工作。在众多的民间纠纷中，隐藏着不安定因素，这些因素一旦引发群体性事件，就会造成严重后果，如果处置不当，就是影响社会稳定的大事。大调解的工作方式包括各方面的调处工作：基层人民调解、各地政府部门的行政调解（包括公安机关的治安调解）、地方司法部门的司法调解，从而形成一个网络化的调处机制。

二、公安派出所在大调解中出现的问题

大调解运行机制为化解社会矛盾起到了重要作用，但是还存在一定的问题，如公安派出所自身的人员素质不高、大调解工作责任不清晰，分工不明确。

（一）基层民警普遍对大调解的重要性和紧迫性认识不足

基层派出所民警必须大力发扬做群众工作的优良传统，深刻认识新时期调解纠纷的新情况、新问题。目前，社会矛盾呈现多样化的趋势，出现数量增多、主体多元化、处理难度大等特点。而部分民警对这些问题的思想重视程度还较为肤浅，没有认清当前大调解工作的重要性和紧迫性。大调解工作的好坏直接关系着社会的和谐稳定。在任何时期、任何阶段，我们的各项工作都要坚持群众工作无小事。调解中，要耐心倾听当事双方的陈述，听清他们的诉求。纠纷的实质就是双方的利益冲突，要解决问题就要找准切入点，这个切入点就是双方的利益，在双方陈述中寻求解决问题的方案，为成功调解打牢基础。

（二）调解范围不明确，踢皮球现象严重

在调解纠纷工作中，既存在应调解案件未调解，也存在不该调解的案件却调解了的现象。其中调解范围扩大的问题尤为突出。实际工作中，大量属于法院、人民调解委员会工作范围的各类民事、民间纠纷，派出所民警为了及时缓解矛盾、替群众分忧解难等原因，不得不超越行政调解范围进行纠纷调解。同时也有少数已构成刑事案件或情节比较严重的治安案件，由于双方当事人要求或办案人员法律政策水平不高等因素，以调代处、以调代罚的现象屡有发生。如有些民警违法办案，把个别刑事案件作为治安案件进行调解，最后导致双方当事人集体上访的事件屡有发生，严重地影响了基层公安队伍在群众心目中公正廉洁的良好形象。

（三）调解队伍的素质参差不齐

在三部门的调处纠纷中，基层人民调解委员会数量较多，但调处能力相对而言是最弱的。这些基层调解员基本上没有经过正规化的调解技能培训，导致调解效果不尽如人意，调解行为触犯法律的现象时而发生，如把刑事案件作为治安案件调解结案。其次是公安基层单位的调处能力欠佳，公安民警没有经过专业的调处纠纷行为训练，一般是新警员跟随老民警办理调解案件后逐步过渡为调解员，其间学到了老民警调处纠纷好的方面，同时也可能受到不良习气的影响，再加上一些人文、地理、风俗、习惯的不熟悉，常常发生调解困难的现象。

（四）调处纠纷的程序不规范

调处纠纷中存在的主要问题是取证不及时，延误战机，造成双方当事人责任无法认定，因而无法确定赔偿标准，引起当事人不满。某些民警在办理一些因日常琐事引起的纠纷案件中常常以为事小，就省略了访问、取证等法律程序；有的甚至连起码的当事人笔录也省略了。一旦双方当事人在调解中对某些细节问题有分歧就无法得到证实，调解民警就失去对双方责任裁定的依据和说服力，调解就会失败。此时办案民警将做更多的弥补工作，事倍而功半，还有可能被投诉。其次是在调处过程中注重调解协议的制作和执行，忽视调解申请、调解记录、调解方法等程序。

三、提高公安派出所调解能力的对策

公安派出所的民警要练好调解纠纷这个基本功，不断提高做群众工作的能力，把矛盾纠纷化解在诉前。民间纠纷虽然因小矛盾引起，一旦解决不好，或处理不当，就有可能转化为恶性案件。

（一）明确调解范围

很多民事纠纷的调解工作，大多由公安基层单位、人民调解委员会和基层人民法院进行调解。调解的职权部门多了，行使职权就会产生混乱的现象，虽然《中华人民共和国人民调解法》已颁布实施，但是基层人民调解组织还不健全，甚至有些基层自治组织还没有建立人民调解委员会（办公室）。其次是建立的这些组织形同虚设，不能很好地行使调解社会纠纷的职能。在三部门的调处纠纷中，人民调解委员会的业务量很大，其次是公安基层机关，基层人民法院的调处任务量较少。三部门的调处纠纷的业务范围有很多重合的部分，这也为互相推诿埋下了隐患，调处没有经济收益的纠纷更是如此。因此，基层公安机关应尽力消除工作随意、推诿搪塞、久拖不决的不良现象。

（二）规范调解工作

古语说：“兵无常势，水无定形”。调处纠纷的手段可以多样化，没有固定不变的模式，关键是调处纠纷的效果要在符合法律要求的前提下让当事人满意。在公安机关基层单位的调解纠纷中，部分民警为了省事而不进行证据搜集，未“征求”当事人双方的同意而强行调解，调处纠纷完成未形成书面案卷材料，有的案件甚至出现三番五次的调处，当事人因调处程序不规范翻案的现象频繁发生；其次是调处组成人员不符合标准、调解法律文书不完整、调处结果缺乏合理性；再次是基层人民法院的调处纠纷太被动、过于程式化，不能主动、灵活地深入社会基层方便民众解决矛盾纠纷。

（三）勇于创新行政调解，确保调处实效

一是在管理体制上创新突破，将行政调解作为各级政府和有关部门的重要职责，建立由各级政府负总责、法制部门牵头、各职能部门为主体的行政调解工作新体制。二是在工作体系上创新突破，各级政府和所属部门应设立行政调解指导中心（室），建立健全行政调解组织，配备经验丰富的行政调解员，初步形成上下贯通、整体推进的行政调解工作体系。三是在调解范围上创新突破，要积极扩大行政调解的范围，主要有两个方面：一方面是行政机关（包括具有行政管理职权的组织）与公民、法人或者其他组织之间产生的行政争议；另一方面是公民、法人或者其他组织之间产生的与行政管理有直接或间接关联的纠纷。

（四）加强学习和指导，提升业务素质

纠纷调解工作涉及面广而且复杂，在工作中我们受理的纠纷包括家庭、邻里、宅基地、婚约等方面。这就要求我们在平时的工作中，认真学习掌握相关知识和法律法规，如《民法通则》、《行政处罚法》、《民事诉讼法》等。要在工作中不断地完善充实自己，总结解决纠纷问题的方法，要有较强的语言表达能力，有娴熟的群众工作技能。只有这样，才能做到不盲目，有理有据。其次是加强指导，上级公安机关对于调解工作的业务指导基本上是一个“空门”，调解水平较高的民警都是在工作中通过调解各类纠纷中不断总结和积累经验，来提高自己的调解水平和工作能力。基层民警很少接受调解方面的专门业务指导，也很少见到关于调解方面的业务指导书籍、资料。

（五）发挥基层组织作用，建立健全矛盾纠纷调控预防机制

1.要健全基层排查化解小组。在责任区内要设立以居（村）民委员会、民警为主，治保组织、治安积极分子为成员的调解小组；在企业内部要设立以负责人为组长，内保、积极分子为成员的矛盾排查小组。这些组织建成后，要不定期地摸排小矛盾、小积怨、小隐患，能就地化解的要及时主动化解，一时无法化解的，责任区民警要协同村民委员会、企业负责人和内部组织，联合开展调解和教育，对无力解决的要及时报告本级人民政府。

2.各单位各部门应齐抓共管，共同做好社会矛盾纠纷的预防和化解工作。在乡镇范围内要设立以综治部门、司法所、派出所为成员的矛盾纠纷调处组织。对相对复杂的纠纷，要在充分调研、找准根源的基础上，搜集相关政策、法规，在有关部门人员到场的情况下，开展联合排查、调处，确保调处工作有理、有力、不留隐患。对无法解决的，要详细备案，并做好当事人的教育和监督工作，防止发生群体性事件或越级上访事件。

3.建立矛盾纠纷高层调处机制。县级以上人民政府要充分发挥其优势，积极协调政法委、公安局、下级人民政府建立矛盾纠纷调处工作机制。对于在当地经济建设、发展改革、重大政策实施过程中引发的矛盾纠纷，协调有关领导和相关部门做好现场调处和解释工作，迅速有效地制止事件的演变和扩散。

4.对于调处后或案件办结的当事人，要经常开展回访活动，及时发现问题及时教育疏导，确保心结彻底打开；对于被打击和处罚人员，县级公安机关及基层公安派出所要以电话或暗访的方式，不定期地听取当事人对派出所办理案件的意见，发现问题可以及时予以解决。

[1]时庆本,胡冠武.公安派出所执勤执法工作规范解说与说明[M].北京:中国人民公安大学出版社，2003.

[2]何贵初.公安群众工作基本功[M].北京:中国人民公安大学出版社，2008.

[3]人民调解工作的方法和技巧编写组.人民调解工作的方法和技巧[M].北京:中国法制出版社，2003.

D631.4

A

1673―2391(2012)03―0014―03

2011—10—15

吴兴春，男，陕西宝鸡人，公安边防广州指挥学校。

【责任编校：郑晓薇】